Luật Ban hành văn bản pháp luật hay, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật?

Chủ tịch QH Nguyễn Sinh Hùng: Hiến pháp và pháp luật quy định ban hành loại văn bản gì thì phải ban hành đúng loại văn bản đó

Hiến pháp phải toàn dân và QH ban hành, không ai ban hành được. QH ban hành luật, các nghị quyết để thi hành luật và Hiến pháp. Nhiệm vụ gì mà Hiến pháp, pháp luật là QH ban hành. Chính phủ ban hành những nghị định mà luật giao. Dưới Chính phủ là Bộ. Bộ ban hành thông tư mà nghị định giao, luật thì giao cho Chính phủ ban hành nghị định về việc này để thi hành Hiến pháp và pháp luật. Để thực hiện Hiến pháp và pháp luật thì công tác tổ chức thực hiện này thế nào, trước hết là văn bản thì ai được ban hành.

Một là Hiến pháp thì QH, nếu cần phải lấy ý kiến nhân dân. Hai là QH thì phải ban hành luật và một số nghị quyết để tổ chức thi hành Hiến pháp và luật. Ví dụ, Nghị quyết về Tòa án, Luật Tổ chức tòa án nhân dân, Luật Tổ chức viện kiểm sát nhân dân, một số chỉ tiêu KT-XH và nghị quyết về giám sát, chất vấn cũng là nghị quyết phải thi hành. Chính phủ là cơ quan chấp hành, Bộ trưởng chịu trách nhiệm trước Chính phủ và Quốc hội. Như vậy, Quốc hội ban hành gì? Chính phủ ban hành gì? Hiến pháp và pháp luật quy định ban hành gì thì phải ban hành cái đó. Ban hành luật, nghị định hướng dẫn thi hành luật thì nghị định phải thống nhất với luật và thống nhất với Hiến pháp. Sau đó dưới Chính phủ thì ban hành gì và để thi hành việc này thì ngoài nghị định, Chính phủ được ban hành những gì thì quy định vào luật, phạm vi, trách nhiệm ra sao? Dưới Chính phủ là Bộ trưởng - Bộ trưởng được ban hành gì? Hiến pháp và pháp luật bây giờ có quy định giao cho nghị định hướng dẫn, nghị định giao cho Bộ thì Bộ ban hành. Vậy còn Thông tư? Ở các địa phương còn có Chủ tịch tỉnh, HĐND tỉnh tổ chức thực hiện Hiến pháp và pháp luật, thực hiện các chính sách, quyết định của Chính phủ, thậm chí văn bản của Chính phủ để thi hành Hiến pháp và pháp luật, vậy thì UBND được ban hành văn bản gì và không được ban hành gì khác ngoài việc Chính phủ giao cho... Về nội dung hướng dẫn tổ chức thực hiện tôi thấy đúng là như thế. Trước hết là ban hành cơ chế để thi hành, theo đó là các văn bản mà chúng ta đang gọi là hành chính cũng có giá trị như văn bản pháp luật, đều phải chấp hành luật hết, quyết định hành chính cũng thế.

Tôi nói thực tiễn bộ máy nhà nước là như vậy. Hay bên Tòa án có văn bản gì phải quy định để thực hiện không? Nếu không có thì thôi. Luật giao cho Tòa án quy định những gì, nếu có thì phải cho Tòa án ra văn bản, nếu không có thì thôi. Nếu nói được một câu thế này thì luật pháp chúng ta đơn giản. Cả nước này từ công dân đến công chức chỉ thực hiện theo luật, không có một loại văn bản nào khác. Có làm được như vậy không? Nếu làm được thế thì không cho anh nào ra văn bản hết. Nhưng bây giờ có được như vậy đâu, cho nên giao cái gì thì làm cái đó và chỉ được làm cái đó, không được làm cái khác.

Các đồng chí nói hành chính cũng thế thôi, giao là Chủ tịch được bổ nhiệm Phó chủ tịch hay bổ nhiệm Giám đốc Sở, lại bảo không cho văn bản thì làm sao làm được? Phải ký chứ. Việc đó cũng là thực hiện luật pháp, phân cấp như vậy. Cho nên mỗi cấp hệ thống nhà nước người ta phải ban hành những văn bản gì, thì phải quy định vào Luật Ban hành văn bản pháp luật này. Ví dụ Luật quy định Chủ tịch Nước ban hành Sắc lệnh phải phù hợp với Hiến pháp và Luật thì Chủ tịch Nước chỉ ban hành Sắc lệnh. Hay QH làm luật và nghị quyết - nghị quyết gì, như thế nào thì viết vào Luật này, ngoài những loại văn bản quy định trong Luật này, QH không được ban hành gì hết. Tương tự như vậy, UBTVQH ban hành văn bản gì thì viết vào Luật, những loại văn bản ngoài quy định của luật là thôi, không được ban hành.

Lâu nay, nếu ban hành những gì không đúng chức năng, nhiệm vụ thì mình tổng kết, đánh giá lại và lần này bớt đi. Còn cấp xã lâu nay được ban hành văn bản gì thì lần sửa đổi này cũng thế, chỉ được ban hành để tổ chức thực hiện, được quyền hướng dẫn, được quyền quy định, tức là pháp luật mà các đồng chí gọi là quy phạm pháp luật. Ví dụ cơ quan này được quyền ban hành phí cầu, đường, xe cộ, nhưng loại khác là không được. Có như vậy thì sau này mới có chuyện thổi còi - ông nào làm trái Hiến pháp và trái luật.

Cho nên cần cố gắng thực tiễn một chút, liệt kê ra, sau lần sửa đổi này là tất cả các loại văn bản để thực thi pháp luật được quy định trong Luật Ban hành văn bản pháp luật, không được anh nào ban hành gì loại văn bản quy định trong Luật này. Ghi là khái niệm hóa nó ra là quy phạm pháp luật và ban hành văn bản để cho rằng hành chính thì không phải quy phạm pháp luật. Quy phạm pháp luật thì không phải văn bản hành chính.

Tôi hình dung là Nhà nước phải thực hiện, cho ông ban hành cái gì thì ông ban hành cái đấy, đều là văn bản pháp luật, Hiến pháp của chúng ta gọi là văn bản pháp luật. Tôi nói đơn giản như vậy. Quan trọng là Luật lần này quy định như thế nào? Một là làm cơ chế: anh được ban hành loại gì, ta có 4 cấp chính quyền. Hai là tổ chức thực hiện. Ban hành Nghị quyết, ví dụ nghị quyết của Chính phủ bây giờ cũng không phải văn bản pháp luật hay nghị quyết của địa phương, một số nghị quyết để đôn đốc, chỉ đạo, kiểm tra việc thực hiện, chỉ thị để làm đều không phải văn bản để thực hiện pháp luật mà chỉ để tổ chức thực hiện, có loại như thế để người ta làm. Hay Ủy ban, địa phương và thậm chí xã người ta ra quy định yêu cầu ông này phải làm như thế này, công an phải làm như thế này, bộ đội phải làm như thế này, phải ra văn bản quy định giao nhiệm vụ để thực hiện pháp luật, cho người ta loại văn bản như thế để tổ chức thực hiện, sau khi có luật này thì cứ thế làm, thêm câu chuyện quy trình làm ra nó, phạm vi ra nó, bao giờ có hiệu lực, kiểm tra thế nào, nếu vi phạm Hiến pháp thì giải quyết thế nào? Các anh làm sao trừu tượng lên, khái quát hóa lại, rất khó, nghe rất khó hiểu, bảo lại đi lặp lại. Theo tôi chẳng cần lặp đi lặp lại, tôi chỉ một nhát văn bản thôi cũng là pháp luật. Vì các anh khái niệm như vậy, cho nên các anh loại tôi ra, Nhà nước ra lệnh có văn bản thì phải thi hành, còn Nhà nước các cấp thì được làm các loại văn bản khác nhau, không có anh nào cũng ra quyền cấm, mà anh nào cũng ra quyền quy định, anh nào cũng bày ra, trái hết cả luật, cả Hiến pháp. Tôi hình dung cơ quan soạn thảo, cơ quan thẩm tra cố gắng một chút, làm như anh Phan Trung Lý nói là tôi thấy ý tưởng rõ rồi, hai bên phối hợp với nhau. Chính phủ cũng đồng ý như thế, đưa ra Quốc hội rồi, làm như thế đến Kỳ họp tới trình QH xem xét một lần nữa, nếu cần thì kỳ họp sau thông qua để thời gian làm cho kỹ.

Phó chủ tịch QH Uông Chu Lưu: Nếu giữ Luật Ban hành văn bản pháp luật thì nội hàm, phạm vi điều chỉnh và quy trình, thủ tục, thẩm quyền phải khác với dự thảo Luật hiện nay

Dự án Luật Ban hành văn bản pháp luật là dự án rất quan trọng. Chúng ta hay nói với nhau là không duy danh định nghĩa, nhưng đối với dự án Luật này, vấn đề khái niệm hết sức quan trọng. Bởi vì, hiện nay đang có mấy khái niệm: văn bản pháp luật, văn bản quy phạm pháp luật, văn bản áp dụng pháp luật, văn bản chỉ đạo, các văn bản của các cơ quan tố tụng, tư pháp đều là văn bản pháp luật. Nếu nói là Luật Ban hành văn bản pháp luật thì nội hàm, phạm vi của luật này không phải như nội dung dự thảo Luật chúng ta đang bàn ở đây. Nếu là Luật Ban hành văn bản pháp luật thì phải quy định có cả văn bản quy phạm pháp luật, văn bản hành chính, văn bản áp dụng pháp luật của các cơ quan tố tụng. Bởi vì, bản án của tòa án, kết luận điều tra, quyết định khởi tố, quyết định truy tố đều là văn bản pháp luật. Kể cả biên bản của tòa án cũng là văn bản pháp luật. Nếu nói văn bản hành chính thì rất rộng, từ vấn đề quyết định, ví dụ khen thưởng, kỷ luật, xử phạt hành chính hay biên bản hành chính làm cơ sở để ra những quyết định thì quyết định đó cũng là văn bản pháp luật. Ví dụ, Chỉ thị của Bộ trưởng, nếu theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật vì không chứa quy phạm, không đề ra các quy tắc xử sự chung. Nhưng văn bản này vẫn là một văn bản pháp luật vì có giá trị pháp lý, chỉ đạo, chỉ thị các cơ quan, tổ chức trong cả nước, trong lĩnh vực đó và có tính bắt buộc phải thực hiện.

QH ban hành luật và nghị quyết thì luật bao giờ cũng là văn bản quy phạm pháp luật còn nghị quyết của QH thì có 2 loại: một là, nghị quyết có chứa quy phạm pháp luật; hai là, nghị quyết có tính chất đề ra các biện pháp, đôn đốc, chỉ đạo. Văn bản do UBTVQH ban hành cũng có 2 hình thức: một là, pháp lệnh; hai là nghị quyết. Pháp lệnh bao giờ cũng là văn bản quy phạm pháp luật, còn nghị quyết thì cũng tương tự, có nghị quyết có quy phạm, có nghị quyết không chứa quy phạm. Chính phủ có nghị quyết, nghị định, nhưng cũng có nghị quyết không chứa quy phạm, chỉ mang tính chất đề ra vấn đề này, vấn đề kia. Nếu là văn bản quy phạm pháp luật thì Chính phủ chỉ được đưa vào Nghị định. Bộ trưởng trước đây có 3 hình thức văn bản: quyết định, chỉ thị, thông tư. Hiện nay chỉ có một hình thức là thông tư, còn quyết định và chỉ thị là văn bản pháp luật nhưng không chứa quy phạm. Thực tế hiện nay, hình thức văn bản và văn bản quy phạm pháp luật có cái trùng nhau, có cái khác nhau, tùy theo giá trị pháp lý và hiệu quả. Nếu chúng ta nói ở đây là đưa vào trong một văn bản pháp luật tất cả những vấn đề đó, lập luận như báo cáo ở đây nói rằng, về nguyên tắc và quy trình ban hành giống nhau thì không phải. Về nguyên tắc, mỗi loại văn bản quy phạm pháp luật, văn bản pháp luật có một quy trình, thủ tục ban hành khác nhau, kể cả hậu quả pháp lý, xử lý vi phạm của quá trình đó cũng khác nhau.

Nếu UBTVQH và QH đồng ý luật này là Luật Ban hành văn bản pháp luật thì nội hàm và phạm vi, quy trình, thủ tục, thẩm quyền phải khác với dự thảo Luật hiện nay. Và vấn đề phải tính nữa là, chúng ta đưa hết các loại văn bản pháp luật vào Luật này thì có khả thi không? Có làm được hay chưa? QH đã ra nghị quyết về xây dựng dự án Luật Ban hành các quyết định hành chính - tức là sẽ có một dự án luật riêng về quyết định hành chính. Các văn bản mang tính chất pháp lý của các cơ quan tiến hành tố tụng tư pháp thì đã đưa vào trong các luật về tố tụng, về tư pháp như Bộ luật Tố tụng hình sự, Bộ luật Tố tụng dân sự, Luật Tố tụng hành chính... đều đã có quy định về quy trình, thủ tục.

Vậy phạm vi của luật này nên như thế nào? Theo tôi, chỉ nên quy định về ban hành văn bản quy phạm pháp luật như đa số ĐBQH đã phát biểu tại Kỳ họp thứ Tám. Quan điểm của Chính phủ ở những thời điểm khác nhau cũng còn có ý kiến khác nhau. Lúc đầu, Chính phủ trình dự án Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật như Luật năm 1986, 1998, 2004 và như Chương trình xây dựng pháp luật nhiệm kỳ Khóa XIII của QH và Nghị quyết 45 của QH. Đến Kỳ họp thứ Tám trình ra QH là dự án Luật Ban hành văn bản pháp luật nhưng không xử lý được tất cả những vấn đề nêu trên. Chúng ta đưa hết tất cả các văn bản pháp luật vào 1 luật mà vẫn giữ nguyên như làm Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì có nên không?

Liên quan đến thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan. Nếu nói phạm vi của Luật này là Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì tôi tán thành với việc không quy định cấp huyện, cấp xã hiện nay được ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Nhưng nếu phạm vi của Luật là Luật Ban hành văn bản pháp luật thì không thể nói cấp huyện, cấp xã không được ban hành văn bản pháp luật. Người ta ra bao nhiêu nghị quyết, bao nhiêu quyết định để quản lý Nhà nước trên địa bàn mà lại nói không có quyền ban hành văn bản pháp luật là vô lý. Tự nhiên mình lại mâu thuẫn với mình ngay cả trong luật này và không thể chấp nhận được.

Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật Phan Trung Lý: Phải giữ lại thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật của cấp huyện và cấp xã

Hiện nay, cơ quan soạn thảo rất kiên định vấn đề giữ Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Lần đầu trình UBTVQH thì cơ quan soạn thảo trình dự án Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Quan điểm của Ủy ban Pháp luật lúc đó là, nếu giữ Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, chỉ sửa đổi thì được. Nhưng nếu làm Luật Ban hành văn bản pháp luật thì chúng tôi cũng thống nhất. Thực tế không phải là không làm được. Nhưng cần có thêm thời gian, tức là trong luật này chúng ta quy định cả văn bản quy phạm pháp luật hiện hành và cả những văn bản, quyết định hành chính... Nhưng sau đấy, Bộ trưởng Hà Hùng Cường và Bộ Tư pháp kiên quyết bảo là thống nhất ý kiến của UBTVQH làm Luật Ban hành văn bản pháp luật. Nhưng nội dung dự thảo lại chỉ có văn bản quy phạm pháp luật thì chúng tôi không đồng tình. Trong Báo cáo thẩm tra của Ủy ban Pháp luật trình QH tại Kỳ họp thứ Tám, chúng tôi đã nêu vấn đề này. Đã là văn bản pháp luật thì phải quy định cả văn bản quy phạm pháp luật và văn bản quyết định hành chính chứ không thể chỉ quy định văn bản quy phạm pháp luật được. Sau này, có gì đặc thù của quyết định hành chính thì có thể quy định thêm. Nhưng làm luật Ban hành văn bản pháp luật thì phải bảo đảm cả, không thể nói Luật Ban hành văn bản pháp luật mà chỉ có văn bản quy phạm pháp luật.

Hiện nay, tôi biết, Bộ Tư pháp và Chính phủ cũng kiên quyết muốn trở lại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Nếu trở lại là Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì về mặt quy trình, hiện nay, UBTVQH không quyết định được mà phải chuẩn bị lại và trình lại QH. Vì văn bản trình ra QH là dự án Luật Ban hành văn bản pháp luật chứ không phải là dự án Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Chúng tôi thống nhất làm Luật Ban hành văn bản pháp luật, nhưng đề nghị chuẩn bị thêm các nội dung về các văn bản khác ngoài văn bản quy phạm pháp luật. Đề nghị UBTVQH giao lại cho Ban soạn thảo, chúng tôi sẽ phối hợp để bổ sung nội dung đó, tiếp tục trình UBTVQH chứ không thể cứ thế này mà bảo trở lại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật được.

Về thẩm quyền cấp huyện, cấp xã, ý kiến của Thường trực Ủy ban Pháp luật là phải giữ lại thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật của cấp huyện và cấp xã, nhưng có hạn chế và phải chỉ ra nội dung cũng như trình tự, thủ tục, thẩm quyền ban hành. Không thể để chung chung như hiện nay. Để như vậy thì chất lượng ban hành cũng như số lượng và nội dung nhiều khi không đúng với yêu cầu.