Bài 1: Áp dụng như thông lệ hay chờ văn bản hướng dẫn?

Vì thiếu đồng bộ giữa các luật về tổ chức của HĐND và luật giám sát nên các địa phương đang gặp khó khăn trong việc xây dựng kế hoạch tổ chức kỳ họp cuối nhiệm kỳ 2016 - 2021. Áp dụng như thông lệ các nhiệm kỳ trước hay chờ văn bản hướng dẫn từ Ủy ban Thường vụ Quốc hội? Đó là vấn đề trước mắt để giải quyết hoạt động tổng kết nhiệm kỳ của HĐND 2016 - 2021. Về lâu dài, những vướng mắc cần được xem xét bổ sung trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương hoặc một văn bản hướng dẫn về tổ chức, hoạt động của HĐND.

Một số vấn đề chưa được làm rõ

Bắt đầu từ Nghị quyết số 301 - NQ/UBTVQH ngày 25.6.1996 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) về quy chế hoạt động của HĐND quy định: Kỳ họp cuối nhiệm kỳ được triệu tập chậm nhất là sáu mươi ngày trước ngày bầu cử đại biểu HĐND khóa mới. Tại kỳ họp này, ngoài những nội dung của kỳ họp thường lệ, HĐND, Thường trực HĐND và UBND cùng cấp, ở cấp xã thì HĐND, Chủ tịch HĐND, UBND báo cáo kiểm điểm nhiệm kỳ hoạt động của mình (Điều 13). Nội dung này được kế thừa và bổ sung tương ứng với thay đổi về cơ cấu, tổ chức của HĐND các cấp trong các văn bản pháp luật của HĐND. Cụ thể, khoản 1, Điều 60 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định: Tại kỳ họp cuối nhiệm kỳ, HĐND xem xét, thảo luận báo cáo công tác cả nhiệm kỳ của HĐND, Thường trực HĐND, UBND, các Ban của HĐND, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp.

Điều 15, Nghị quyết số 753/2005/UBTVQH11 về Quy chế hoạt động của HĐND quy định: Kỳ họp cuối nhiệm kỳ được tiến hành chậm nhất là ba mươi ngày trước ngày bầu cử đại biểu HĐND khóa mới. Tại kỳ họp này, ngoài những nội dung của kỳ họp thường lệ, HĐND, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND, UBND, Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp báo cáo kiểm điểm nhiệm kỳ hoạt động của mình.

Trên cơ sở quy định của pháp luật, HĐND các cấp nhiệm kỳ 2011- 2016 đã tổ chức kỳ họp cuối nhiệm kỳ xem xét báo cáo của các cơ quan cùng cấp, đồng thời khen thưởng các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thành tích xuất sắc trong hoạt động của HĐND nhiệm kỳ đó. Các quy định và trình tự thủ tục được tổ chức như kỳ họp thường lệ và có nội dung tổng kết, đánh giá kết quả hoạt động một nhiệm kỳ của các cơ quan của HĐND. Có lẽ xuất phát từ nhận thức việc xem xét báo cáo tại kỳ họp cuối nhiệm kỳ là hoạt động thực hiện chức năng giám sát của HĐND đối với các chủ thể chịu sự giám sát của HĐND, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã bỏ quy định về kỳ họp cuối nhiệm kỳ. Thay vào đó, nội dung này được quy định tại Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND (Điều 59). Đây là căn cứ pháp lý duy nhất tổ chức kỳ họp cuối nhiệm kỳ. Tuy nhiên, nếu chỉ dựa vào quy định này sẽ thấy một số vấn đề chưa được làm rõ.

Cụ thể, thời gian tổ chức kỳ họp cuối nhiệm kỳ chưa được xác định. Nếu trước kia, thời gian tổ chức được ấn định là trước 60 ngày (theo Nghị quyết số 301 - NQ/UBTVQH) hay 30 ngày (theo Nghị quyết số 753/2005/NQ - UBTVQH11) thì nay thời gian tổ chức không được đề cập. Quy trình tổ chức không được xác định là một kỳ họp thường lệ của HĐND (nếu là kỳ họp thường lệ sẽ được đưa vào nghị quyết về kế hoạch tổ chức được HĐND thông qua tại kỳ họp cuối của năm trước đó). Tuy nhiên, theo Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND, việc tổ chức kỳ họp cuối nhiệm kỳ xem xét các báo cáo kiểm điểm nhiệm kỳ của các cơ quan không biết được áp dụng theo quy trình của kỳ họp thường lệ hay kỳ họp để giải quyết các vấn đề phát sinh giữa hai kỳ họp thường lệ. Vì trình tự, thủ tục và các yêu cầu về thời gian của hai loại kỳ họp này khác nhau. Việc kết hợp để thực hiện công tác khen thưởng tại kỳ họp HĐND như thông lệ các nhiệm kỳ trước có phù hợp với bản chất là hoạt động giám sát của HĐND đối với các chủ thể chịu sự giám sát. Đây có được coi là kỳ họp tổng kết nhiệm kỳ hoạt động của HĐND khi chỉ đơn thuần xuất phát từ nhu cầu thực hiện chức năng giám sát của HĐND?

Khó xây dựng kế hoạch tổ chức do thiếu đồng bộ

So sánh với kỳ họp cuối nhiệm kỳ của Quốc hội, mặc dù cũng được quy định tại Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND với cách tiếp cận để thực hiện chức năng giám sát của Quốc hội nhưng các văn bản pháp luật về tổ chức và hoạt động của Quốc hội đã quy định kỳ họp cuối nhiệm kỳ bảo đảm tính thống nhất, chi tiết để Quốc hội có cơ sở thực hiện.

Cụ thể, Luật Tổ chức Quốc hội quy định Quốc hội xem xét báo cáo nhiệm kỳ của UBTVQH (khoản 5, Điều 44) hoặc Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội gửi báo cáo tổng kết hoạt động nhiệm kỳ của mình đến đại biểu Quốc hội tại kỳ họp cuối của mỗi khóa Quốc hội (khoản 3, Điều 68). Thời gian tổ chức kỳ họp và thẩm quyền đề nghị được quy định tại khoản 1, Điều 3 Nghị quyết số 102/2015/QH13 ngày 24.11.2015 của UBTVQH ban hành Nội quy kỳ họp Quốc hội.

Quốc hội và HĐND có nét tương đồng vì đều là cơ quan dân cử, có cơ chế hoạt động tập thể, theo chế độ hội nghị. Nhưng dường như các văn bản về tổ chức và hoạt động của Quốc hội lại chặt chẽ, thống nhất hơn khi đề cập đến hoạt động tổng kết nhiệm kỳ. Vì thiếu đồng bộ giữa các luật về tổ chức của HĐND và luật giám sát nên các địa phương đang gặp khó khăn trong việc xây dựng kế hoạch tổ chức kỳ họp cuối nhiệm kỳ 2016 - 2021. Áp dụng như thông lệ các nhiệm kỳ trước hay chờ văn bản hướng dẫn từ UBTVQH? Đó là vấn đề trước mắt để giải quyết hoạt động tổng kết nhiệm kỳ của HĐND 2016 - 2021. Về lâu dài, những nội dung trên cần được xem xét để bổ sung trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương hoặc một văn bản của UBTVQH hướng dẫn về tổ chức, hoạt động của HĐND.