Hoàn thiện các nguyên tắc tổ chức bộ máy Nhà nước trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992

Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân - nguyên tắc thể hiện rõ bản chất dân chủ của nhà nước ta là Nhà nước của dân, do dân và vì dân

Nguyên tắc này được xác định ngay từ khi thành lập nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa với phương châm thực hiện chính quyền mạnh mẽ, sáng suốt của nhân dân và được khẳng định ngay từ bản Hiến pháp đầu tiên của nhà nước ta - Hiến pháp 1946: nước Việt Nam là một nước dân chủ cộng hòa. Tất cả quyền bính trong nước là của toàn thể nhân dân Việt Nam, không phân biệt nòi giống, gái trai, giàu nghèo, giai cấp, tôn giáo... Nguyên tắc này cũng đã được thể hiện nhất quán trong tất cả các bản Hiến pháp và hình thức thể hiện luôn gắn liền với các đặc điểm của mỗi giai đoạn lập hiến khác nhau. Đến Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), nguyên tắc này được thể hiện một cách rõ hơn, xác định hơn: Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức... Dự thảo tiếp tục khẳng định chủ quyền nhân dân với việc làm rõ hơn vai trò của nhân dân trong việc thực hiện quyền lực nhà nước. Theo đó: nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng các hình thức dân chủ trực tiếp, dân chủ đại diện thông qua QH, HĐND và thông qua các cơ quan khác của Nhà nước” (Điều 6 Dự thảo).

Thực tiễn ở nước ta cho thấy, nguyên tắc toàn bộ quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân được bảo đảm thực hiện bởi sự kết hợp hài hòa giữa dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện. Nhân dân là chủ không bao hàm ý nghĩa nhân dân thực hiện toàn bộ quyền lực nhà nước. Tùy vào từng lĩnh vực, từng phạm vi hoạt động, nhân dân có thể tự mình thực hiện quyền lực nhà nước hoặc ủy quyền cho các cơ quan nhà nước thay mặt mình để thực hiện quyền lực Nhà nước. Với ý nghĩa như vậy, bộ máy nhà nước được tổ chức để thực hiện sự ủy quyền của nhân dân và luôn đặt dưới dự kiểm tra, giám sát của nhân dân.

Tổ chức quyền lực Nhà nước hoàn thiện theo nguyên tắc: thống nhất, phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực

Hiến pháp năm 1992 hiện hành quy định quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp nhưng lại chưa quy định việc kiểm soát lẫn nhau giữa ba loại cơ quan này. Mặc dù vậy, mô hình tổ chức bộ máy nhà nước được thiết kế trên cơ sở nguyên tắc này trong một mức độ nhất định đã hàm chứa những yếu tố của sự kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan nhà nước trong việc quy định chức năng, thẩm quyền và mối quan hệ quyền lực giữa Quốc hội, Chủ tịch Nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân và Chính quyền địa phương. Dự thảo đã bổ sung một nội dung quan trọng vào nguyên tắc này là: kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Việc bổ sung như vậy đã hoàn thiện nguyên tắc này và tạo cơ sở để khắc phục sự yếu kém trong việc kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lực do nhân dân ủy quyền. Và với sự hoàn thiện này, nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước ta được xác định bởi 4 nội dung quan trọng: thống nhất quyền lực, phân công quyền lực, phối hợp quyền lực và kiểm soát quyền lực.

Cụ thể, tính thống nhất của quyền lực nhà nước được xác định bởi chính chủ thể duy nhất và tối cao của quyền lực là nhân dân. Quyền lực tập trung ở nhân dân, nhân dân ủy quyền cho bộ máy nhà nước những phạm vi quyền hạn nhất định. Tính thống nhất của quyền lực nhà nước còn được xác định và bảo đảm bởi tính hệ thống của quyền lực nhà nước. Bởi quyền lực nhà nước là một phạm trù phức tạp bao gồm nhiều nội dung quan hệ mật thiết với nhau và được thể hiện thông qua ba bộ phận quyền cơ bản cơ bản: quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Ba quyền này hợp thành một hệ thống thống nhất, vừa phân định với nhau vừa lệ thuộc vào nhau, chi phối, tương tác lẫn nhau trong hoạt động của các cơ quan nhà nước.

Bộ máy nhà nước ta không tổ chức theo nguyên tắc tam quyền phân lập nơi việc phân chia quyền lực kèm theo sự đối trọng quyền lực giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp. Bản chất của nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước ở nước ta là phân công gắn liền với phối hợp và sự kiểm soát quyền lực không nhằm tạo nên sự đối trọng (trong không ít trường hợp là sự đối đầu giữa các nhánh quyền lực dẫn đến nguy cơ làm tê liệt hoạt động của bộ máy nhà nước như đã xảy ra ở một số nước theo tam quyền phân lập) mà chủ yếu là điều kiện để thực hiện tốt sự phân công, sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lực nhà nước thống nhất.

Bộ máy nhà nước theo Hiến pháp 1992 được thiết lập theo cách tiếp cận nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước như vậy là hoàn toàn phù hợp với đặc điểm chính trị nước ta. Sự bổ sung nội dung kiểm soát quyền lực nhà nước vào nguyên tắc này là một bước hoàn thiện quan trọng trong Dự thảo. Tuy nhiên, việc bổ sung nội dung này hoàn toàn không đặt ra nhu cầu phải cấu trúc lại bộ máy nhà nước để thực hiện việc kiểm soát quyền lực nhà nước như một số ý kiến đã nêu ra trong quá trình thảo luận về mô hình tổ chức bộ máy nhà nước trong Dự thảo. Việc bổ sung này vẫn tiếp tục khẳng định tính phù hợp của mô hình tổ chức bộ máy nhà nước đã được khẳng định trong Hiến pháp hiện hành và tiếp tục kế thừa trong Dự thảo. Dĩ nhiên để thực hiện được mục tiêu kiểm soát quyền lực cần thiết phải điều chỉnh lại một số nhiệm vụ, thẩm quyền của các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp, qua đó hoàn thiện mối quan hệ quyền lực giữa các cơ quan này để vừa bảo đảm sự thống nhất của toàn bộ bộ máy nhà nước, vừa bảo đảm vị trí, vai trò của từng thiết chế quyền lực từ Quốc hội, Chủ tịch Nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Chính quyền địa phương đến các thiết chế Hiến định độc lập.

Song song việc điều chỉnh lại một số thẩm quyền, nhiệm vụ của các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, Dự thảo cũng đã Hiến định một số thiết chế độc lập như Hội đồng Hiến pháp, Hội đồng Bầu cử quốc gia, Kiểm toán Nhà nước nhằm tăng cường cơ chế kiểm soát quyền lực trong bộ máy nhà nước. Việc bổ sung các thiết chế Hiến định độc lập trong Dự thảo là một bước hoàn thiện quan trọng trong việc bảo đảm tính ổn định của mô hình tổng thể bộ máy nhà nước hiện hành vừa là một bước phát triển của bộ máy nhằm đáp ứng một cách hiệu quả yêu cầu của chế độ pháp quyền trong điều kiện cụ thể của nước ta.

Tập trung dân chủ - nguyên tắc đặc thù của mô hình bộ máy Nhà nước XHCN

Nguyên tắc này được Hiến định và được quy định nhất quán trong việc tổ chức mô hình tổng thể bộ máy nhà nước và tổ chức của từng thiết chế quyền lực cụ thể trong các bản Hiến pháp từ Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 đến Hiến pháp năm 1992. Trên cơ sở này, Luật Tổ chức QH, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức HĐND, UBND đều đã có quy định cụ thể về các cách thức tổ chức và hoạt động của từng cơ quan để xử lý hài hòa tính dân chủ và tập trung phù hợp với tính chất của từng loại cơ quan trong lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp.

Tập trung dân chủ có thể xem là nguyên tắc đặc thù của mô hình bộ máy nhà nước XHCN. Với nguyên tắc này, toàn bộ bộ máy nhà nước đều được tổ chức và hoạt động trong sự phối kết hợp giữa các yếu tố dân chủ và tập trung với hàng loạt các hình thức và chế độ như: bầu cử, bổ nhiệm kết hợp với phê chuẩn một số chức danh trong bộ máy; mô hình tổ chức hội đồng, ủy ban để kết hợp chế độ lãnh đạo tập thể, cá nhân phụ trách; thiểu số phục tùng đa số; cấp dưới phục tùng cấp trên; thảo luận dân chủ, quyết định theo đa số... Dĩ nhiên, tùy theo từng loại thiết chế quyền lực nhà nước mà xác định nội hàm cụ thể của nguyên tắc tập trung dân chủ để vận dụng quy định cho phù hợp với tính chất, vị trí của Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan tư pháp, của HĐND và UBND. Việc áp dụng nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước loại bỏ các khả năng hình thành các thiết chế quyền lực hoạt động thuần túy và triệt để theo chế độ thủ trưởng  hay thuần túy theo chế độ dân chủ hội đồng như mô hình tổ chức bộ máy nhà nước ở một số nước trên thế giới. Phân tích mô hình tổ chức và hoạt động của các thiết chế cụ thể như Quốc hội hay Chính phủ theo các quy định của Hiến pháp và luật về tổ chức cho thấy sự kết hợp giữa dân chủ và tập trung vừa tạo nên sự tương đồng, vừa thể hiện các đặc thù trong cấu trúc tổ chức và mối quan hệ giữa các bộ phận bên trong cấu trúc của mô hình thiết chế quyền lực. Do vậy, về cơ bản dù là Quốc hội với mô hình hoạt động theo chế độ dân chủ nghị trường hay Chính phủ theo chế độ lãnh đạo tập trung thống nhất đều phải tuân thủ yêu cầu phối kết hợp giữa dân chủ và tập trung, giữa tập thể lãnh đạo và cá nhân phụ trách, giữa tự chủ và lãnh đạo, giữa bình đẳng và phục tùng trong các quan hệ thực thi quyền lực nhà nước. Có thể thấy rằng, nguyên tắc tập trung dân chủ đòi hỏi phải tạo lập mô hình tổ chức bộ máy có tính tổ chức, thống nhất cao, vừa không tập trung quá nhiều quyền lực vào bất kỳ cơ quan nào, vừa tạo cơ chế kiểm tra, giám sát hoạt động của các thiết chế quyền lực trong quá trình thực hiện quyền lực nhân dân theo quy định của Hiến pháp.

Đảng lãnh đạo Nhà nước - nguyên tắc xuyên suốt tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước

Đảng lãnh đạo Nhà nước là vấn đề có tính nguyên tắc xuyên suốt lịch sử hình thành và phát triển của bộ máy nhà nước ta. Hiến pháp năm 1946 thông qua thiết chế Chủ tịch Nước để xác định sự lãnh đạo của Đảng đối với bộ máy nhà nước với vai trò, uy tín và tài năng của Chủ tịch Hồ Chí Minh - Người đứng đầu Đảng ta đồng thời là Người đứng đầu Nhà nước. Hiến pháp 1959 khẳng định vị trí, vai trò lãnh đạo của Đảng trong Lời nói đầu và Hiến pháp 1980, 1992 đã ghi nhận vai trò lãnh đạo của Đảng trong một điều khoản của Hiến pháp - Điều 4 Hiến pháp.

Sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước là sự lãnh đạo chính trị, Đảng không làm thay công việc của Nhà nước, tôn trọng, đề cao Nhà nước và không ngừng phát huy tính sáng tạo, chủ động của Nhà nước. Đảng lãnh đạo Nhà nước bằng Cương lĩnh chiến lược, các định hướng về chính sách và chủ trương công tác; bằng công tác tuyên truyền, thuyết phục, vận động, tổ chức kiểm tra và bằng hành động gương mẫu của đảng viên. Đảng giới thiệu những đảng viên ưu tú có đủ năng lực và phẩm chất vào hoạt động trong các cơ quan lãnh đạo chính quyền và đoàn thể. Đảng không làm thay công việc của các tổ chức khác trong hệ thống chính trị....

Nội dung lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước được thể hiện trên các phương diện: xây dựng và quyết định đường lối phát triển đất nước, tạo cơ sở để Nhà nước thể chế hóa thành luật pháp và các chủ trương chính sách cụ thể; thống nhất lãnh đạo công tác cán bộ và quản lý đội ngũ cán bộ, công chức trong hệ thống chính trị; kiểm tra, giám sát các hoạt động của bộ máy nhà nước, của cán bộ, công chức trong việc thực hiện đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng.

Sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước là điều kiện quan trọng để bộ máy nhà nước thể chế hóa đúng và tổ chức thực hiện đúng đường lối chính trị của Đảng để nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước. Tất nhiên, sự lãnh đạo của Đảng đối với QH, HĐND, Chính phủ, các cơ quan hành chính nhà nước, các cơ quan tư pháp có những đặc thù khác nhau, phù hợp với tính chất, đặc điểm và thẩm quyền của từng loại cơ quan nhà nước. Đối với bộ máy nhà nước, nguyên tắc Đảng lãnh đạo Nhà nước phải được quán triệt đầy đủ cả trong tổ chức bộ máy, cả trong thực tiễn hoạt động thực thi công quyền. Hiệu quả, hiệu lực hoạt động của bộ máy nhà nước phụ thuộc vào hiệu quả lãnh đạo của Đảng và việc chấp hành sự lãnh đạo của Đảng trong hoạt động nhà nước.

Quán triệt nguyên tắc Đảng lãnh đạo nhà nước trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam, việc xây dựng mô hình tổng thể bộ máy nhà nước nói chung và mô hình tổ chức, hoạt động của từng thiết chế quyền lực Nhà nước nói riêng phải thể hiện được mối quan hệ giữa Đảng và Nhà nước sao cho vừa bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước, vừa bảo đảm vai trò của các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lực của nhân dân. Đảng thực hiện quyền lực chính trị của mình thông qua bộ máy nhà nước và bộ máy các tổ chức chính trị - xã hội trong hệ thống chính trị.

Về phương diện lý luận, cần nhận thức rằng, trong mối quan hệ với Nhà nước, quyền lực của Đảng luôn là quyền lực chính trị. Việc Đảng trở thành Đảng cầm quyền, không bao hàm ý nghĩa quyền lực chính trị của Đảng trở thành quyền lực nhà nước. (Quyền lực chính trị của Đảng cầm quyền và quyền lực nhà nước là hai phạm trù khác nhau, mặc dù liên quan mật thiết với nhau. Quyền lực chính trị của Đảng cầm quyền trong mối quan hệ với Nhà nước được thể hiện trên hai phương diện: quyền định hướng chính trị cho tổ chức, hoạt động của Nhà nước và quyền sử dụng bộ máy Nhà nước để đạt được các mục tiêu chính trị của mình). Vì lẽ đó, khi một Đảng chính trị trở thành Đảng cầm quyền, Đảng không thể tổ chức mình thành Nhà nước. Điều này có nghĩa là Đảng cầm quyền không thực hiện quyền lực nhà nước và phải thông qua bộ máy nhà nước để thực hiện Cương lĩnh chính trị, chủ trương, đường lối của mình.

Đảng cầm quyền là nắm quyền lãnh đạo chính trị để Nhà nước thực hiện quyền lực nhà nước, Đảng không làm thay công việc của Nhà nước. Do vậy không có sự phân định thẩm quyền giữa Đảng và Nhà nước trong việc thực hiện quyền lực nhà nước. Nội dung sự lãnh đạo chính trị của Đảng cầm quyền chính là quyền xác định đường lối chính trị, các chủ trương, chính sách, làm cơ sở cho các hoạt động nhà nước. Đảng cầm quyền thông qua bộ máy nhà nước. Bộ máy nhà nước là công cụ, phương tiện cầm quyền cơ bản nhất của Đảng. Do vậy để cầm quyền tốt, Đảng phải chăm lo xây dựng, củng cố bộ máy nhà nước, bảo đảm cho bộ máy nhà nước thực hiện đúng các nhiệm vụ chức năng theo luật định của mình. Nghệ thuật cầm quyền của Đảng chính là nghệ thuật sử dụng bộ máy nhà nước, nghệ thuật phát huy các thế mạnh ưu việt của bộ máy nhà nước để tham mưu cho Đảng, để trực tiếp tổ chức việc thực hiện các mục tiêu chính trị của Đảng.