Đồng bộ giữa kế hoạch đầu tư và quy hoạch phát triển

Chi tiêu chính phủ được các nhà kinh tế chia thành ba loại chính. Thứ nhất là mua sắm chính phủ đối với hàng hóa và dịch vụ phục vụ cho những nhu cầu tiêu dùng trực tiếp của chính phủ; thứ hai là hoạt động chi tiêu của chính phủ không thực hiện thông qua việc mua hàng hóa, dịch vụ, thay vào đó là việc chi tiền của chính phủ để thực hiện các chức năng của nhà nước, ví dụ như chi trả phúc lợi xã hội, được gọi chung là chi trả chính phủ. Cuối cùng là hoạt động chi tiêu mua hàng hóa và dịch vụ với mục đích tạo ra lợi ích trong tương lai, ví dụ như đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng hoặc đầu tư nghiên cứu phát triển, được gọi chung là đầu tư công. Đầu tư công thông thường chiếm tỷ trọng lớn nhất trong tổng đầu tư, chi tiêu của xã hội. Kinh nghiệm quản lý đầu tư công ở các nước đều cho thấy, để đầu tư đạt hiệu quả, trước hết cần đầu tư đúng trọng điểm, đúng theo quy hoạch phát triển.

Lập kế hoạch đầu tư công

Theo khuyến nghị của Ngân hàng Thế giới (WB), từ những năm 80 thế kỷ trước, nhiều quốc gia đang phát triển đã xây dựng các Kế hoạch đầu tư công (PIP). Ban đầu, kế hoạch đầu tư công được thực hiện ở các quốc gia phụ thuộc vào viện trợ của WB mà ít có ở các quốc gia thu nhập trung bình. Tuy nhiên, gần đây với sự giúp đỡ của WB và EU, PIP đã xuất hiện ở nhiều quốc gia đang trong quá trình chuyển đổi. Tại một số quốc gia đang phát triển, kế hoạch đầu tư công đơn giản là một danh sách kêu gọi tài trợ và đầu tư mà ngân sách quốc gia đó khó có thể đáp ứng. Mục tiêu mà PIP hướng tới bao gồm: Cải thiện hoạt động quản lý kinh tế, bảo đảm rằng các chiến lược kinh tế vĩ mô được chuyển hóa vào các chương trình và dự án cụ thể; cải thiện hoạt động điều phối các nguồn lực đầu tư, bảo đảm cho các lĩnh vực được ưu tiên đầu tư; tăng cường năng lực của chính phủ trong hoạt động đàm phán với các nhà đầu tư; hỗ trợ công tác quản lý tài chính công bằng việc cân đối (một cách tương đối) các cam kết và nguồn lực trong những giai đoạn phát triển nhất định; tăng cường năng lực thực thi dự án bằng việc cung cấp khuôn khổ cần thiết cho các hoạt động chuẩn bị dự án, thực hiện dự án và giám sát đầu tư.

Trung Quốc: Phải nằm trong quy hoạch đã duyệt

Tất cả các dự án đầu tư công ở Trung Quốc đều phải nằm trong quy hoạch đã được duyệt mới được chuẩn bị đầu tư. Nhà nước Trung Quốc có luật riêng về quy hoạch. Ủy ban Phát triển và Cải cách Nhà nước Trung Quốc là cơ quan đầu mối tổ chức thẩm định, tổng hợp, lập báo cáo thẩm định về các quy hoạch phát triển, trình Quốc Vụ viện (Chính phủ) phê duyệt; kiểm tra, tổng hợp kết quả thực hiện các quy hoạch đã được duyệt. Các bộ, ngành, địa phương căn cứ vào các quy hoạch phát triển đã được duyệt để đề xuất, xây dựng kế hoạch đầu tư và danh mục các dự án đầu tư (bằng vốn của ngân sách nhà nước và vốn đầu tư của xã hội). Trung Quốc rất coi trọng khâu chủ trương đầu tư dự án. Tất cả các dự án đầu tư công đều phải lập Báo cáo đề xuất dự án (kể cả các dự án đã có trong quy hoạch đã được phê duyệt). Việc điều chỉnh dự án (điều chỉnh mục tiêu đầu tư, quy mô đầu tư dự án, tổng mức đầu tư) nằm trong quy hoạch đã được phê duyệt phải được sự chấp thuận của cơ quan phê duyệt quy hoạch đó.

Hàn Quốc: Khung chi tiêu trung hạn

Hệ thống ngân sách Hàn Quốc được thực hiện và quản lý tập trung, trong đó, Bộ Chiến lược và Tài chính giữ vai trò chủ đạo trong việc lập kế hoạch ngân sách cũng như chuẩn bị thực hiện các chương trình, dự án đầu tư công. Thông thường, các quyết định liên quan tới ngân sách sẽ được đưa ra sau khi có thỏa thuận giữa cơ quan có thẩm quyền và cơ quan bộ có nhu cầu sử dụng vốn, Chính phủ ban hành Khung chi tiêu trung hạn (Medium Term Expenditure Framework- MTEF) cùng với Chính sách ngân sách từ trên xuống (top-down budgeting). Việc phân bổ năm ngân sách bắt đầu bằng việc thảo luận về kế hoạch ngân sách đầu tư cho 5 năm, bao gồm năm lập kế hoạch, năm ngân sách và ba năm sau.

Vương quốc Anh: Lập kế hoạch cung ứng dịch vụ công

Nhằm bảo đảm hiệu lực thực thi và hiệu quả kinh tế - xã hội của hoạt động đầu tư công, Vương quốc Anh đã kết hợp hài hòa các quy trình lập kế hoạch ngân sách và lập kế hoạch cung ứng dịch vụ công trong dài hạn. Quy trình quyết định phân bổ đầu tư giữa các lĩnh vực chính phụ thuộc vào các nỗ lực vận động và quyết định của đảng cầm quyền. Tuy nhiên, các quyết định này dựa nhiều vào các báo cáo rà soát chính sách và “Sách Trắng”. Mặc dù Bộ Tài chính không đặt ra các ưu tiên trong dài hạn cho các lĩnh vực, cơ quan này lại có vai trò quan trọng trong việc điều phối chính sách và tư vấn kỹ thuật cấp cao cho các lãnh đạo.

Vương quốc Anh có những tiêu chí thực tiễn nhằm xác định các ưu tiên đối với lĩnh vực giao thông trong dài hạn. Theo đó, hoạt động đầu tư cho lĩnh vực giao thông chịu sự điều chỉnh của Hướng dẫn về ngân sách của Bộ Tài chính đối với Bộ Giao thông. Đối với các dự án cụ thể đã được đưa vào trong chiến lược ngành, các dự án vẫn phải qua những vòng đánh giá về chi phí lợi ích, thậm chí cả những nghiên cứu về các trường hợp điển hình, trước khi có đánh giá về mức độ ưu tiên đối với dự án.

Đối với chi tiêu ngân sách, Chính phủ Anh có quy trình chi ngân sách thận trọng nhằm bảo đảm khả năng tài trợ vốn cho các dự án đầu tư trong trung và dài hạn, bao gồm cả các dự án đầu tư hạ tầng. Trong khuôn khổ tài khóa chung, Chính phủ Anh sẽ đưa ra khung chi tiêu trong nhiều năm để các bộ chủ động lập kế hoạch.

Bộ Tài chính tiến hành rà soát chi tiêu 2 năm một lần, trên cơ sở đó đề ra lộ trình chi ngân sách cho giai đoạn tiếp theo. Trong quá trình thực hiện công việc này, Bộ Tài chính yêu cầu các bộ khác phải ban hành các chiến lược đầu tư của bộ mình, từ đó giúp Bộ Tài chính có thể đánh giá được chiến lược về các đề xuất đầu tư. Cơ chế này buộc các bộ phải gắn các đề xuất đầu tư với các công trình hiện có và đánh giá xem xét các công trình mới sẽ được quản lý và bảo trì như thế nào.

Như vậy, với việc giãn yêu cầu thực hiện báo cáo rà soát chi tiêu ngân sách của các bộ từ 1 năm/1 lần lên 2 năm/1 lần, Bộ Tài chính tạo thêm dư địa để tập trung hơn vào các chính sách chiến lược quan trọng khác trong dài hạn. Đáng chú ý, quá trình trao đổi, thỏa thuận ngân sách hàng năm giữa Bộ Tài chính và các bộ khác ở Anh tập trung hơn vào các mục tiêu chính sách và các sản phẩm đầu ra, thay vì chỉ tập trung vào yêu cầu bố trí vốn. Tuy nhiên, việc bố trí vốn cho các dự án ở Vương quốc Anh theo nguyên tắc dài hạn, song có độ linh hoạt nhất định để đáp ứng tiến độ yêu cầu công việc.