Doanh nghiệp nhà nước tham gia PPP, sẽ bớt cạnh tranh?

Nên lựa chọn doanh thu làm cơ sở chia sẻ rủi ro

“Cách đây 2 năm, tôi đã cùng Thứ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư Vũ Đại Thắng chủ trì Hội nghị tham vấn lần đầu với các đối tác phát triển để trao đổi về dự thảo Luật PPP. Chúng tôi đều có một niềm tin mạnh mẽ về mục tiêu chung là đưa Luật PPP không chỉ hiệu quả mà còn giúp Việt Nam huy động đầu tư từ khu vực tư nhân trong xây dựng cơ sở hạ tầng, nâng cao chất lượng cung cấp dịch vụ thời gian tới. Dự thảo Luật gần đây nhất đã thể hiện được điểm quan trọng là phù hợp với thông lệ quốc tế, đặc biệt đã đưa vào cơ chế chia sẻ rủi ro”, Giám đốc Quốc gia Ngân hàng Thế giới (WB) tại Việt Nam Ousmane Dione chia sẻ. Tuy vậy, theo ông Ousmane Dione, rủi ro về doanh thu cần phải được chia sẻ hiệu quả và nên sử dụng doanh thu (chứ không phải lợi nhuận hay lỗ) làm chỉ báo đối với sự hỗ trợ của Nhà nước.

Chuyên gia Phát triển khu vực tư nhân của Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) Donald Lambert bổ sung, mặc dù dự thảo Luật hướng dẫn tổng quan phần nào về cơ chế chia sẻ rủi ro doanh thu nhưng chưa mô tả rõ về cơ chế đề xuất để các nhà đầu tư tham khảo. Theo ông Donald Lambert, việc sử dụng lợi nhuận/lỗ làm cơ sở để xác định chia sẻ rủi ro sẽ khiến Chính phủ phải chịu cả nguy cơ rủi ro về chi phí và rủi ro về doanh thu, cơ chế sẽ phụ thuộc rất nhiều vào độ chính xác và tính minh bạch trong công tác báo cáo tài chính của doanh nghiệp PPP. Do vậy, “sẽ đơn giản và minh bạch hơn khi đưa ra cơ chế chia sẻ rủi ro dựa trên doanh thu”, ông nói.

Xác định rõ vai trò của Bộ Tài chính

Trưởng đại diện Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) tại Việt Nam Francois Painchaud cho rằng, dự thảo Luật PPP phải giúp cho PPP ở Việt Nam phát triển và đối phó với rủi ro tài khóa. “Tuy nhiên, dự thảo Luật hiện vẫn chưa phù hợp với thông lệ quốc tế tốt nhất, điều này có thể ảnh hưởng đến tài chính công của Việt Nam trong tương lai”, ông khuyến nghị, đồng thời xác nhận vẫn còn một số điểm khiến IMF “quan ngại nhất”.

Cụ thể, hiện dự thảo Luật vẫn thiếu cơ chế sàng lọc dự án PPP đầy đủ trong quy trình “xét duyệt” do Bộ Kế hoạch và Đầu tư (KHĐT) và Bộ Tài chính kiểm soát. Bộ KHĐT cần kiểm tra xem dự án có mang lại giá trị cho xã hội không. Bộ Tài chính cần kiểm tra về khả năng cân đối vốn và dự án PPP không gây quá nhiều rủi ro tài khóa. Do vậy, cả hai bộ này cần tham gia rất sớm vào quá trình xây dựng dự án để họ hiểu và có thể thẩm định các báo cáo đánh giá, tác động tới quy trình xây dựng dự án nhằm đạt được yêu cầu về tính hiệu quả và tài chính. Việc chuyển sang từng giai đoạn kế tiếp trong chu trình dự án (chuẩn bị, đấu thầu, chốt hợp đồng và thay đổi yêu cầu nếu cần) cần được cả hai bộ phê duyệt.

Cũng theo ông Francois Painchaud, dự thảo Luật không phân định và giới hạn các cơ chế hỗ trợ có thể có cho PPP, trong khi các cơ chế được phép rõ ràng lại quy định quá cứng nhắc (ví dụ cơ chế bảo đảm doanh thu tối thiểu). Để có kỷ luật tài khóa, tất cả cơ chế hỗ trợ, kể cả bảo lãnh cần được Bộ Tài chính xem xét và phê duyệt về khả năng cân đối vốn và rủi ro tài khóa.

Mặt khác, cần có quy trình xét duyệt đối với các dự án PPP của các chính quyền địa phương. “Những nỗ lực phân cấp đang thực hiện rất đáng hoan nghênh nhưng khả năng (tài chính) và kinh nghiệm của chính quyền địa phương về công tác chuẩn bị và thẩm định các dự án PPP còn hạn chế. Do đó, có thể phân cấp nhưng cần tập trung để xác định việc áp dụng hình thức đầu tư PPP nhằm hạn chế rủi ro tài chính cho Chính phủ. Chính quyền cấp trung ương nên giữ quyền kiểm soát, giám sát số lượng cũng như tất cả khoản nợ tài chính tích luỹ từ các dự án PPP của chính quyền địa phương. Bộ KHĐT và Bộ Tài chính nên đóng vai trò trung tâm nhằm bảo đảm chất lượng cho các dự án PPP của địa phương, bằng cách thẩm định và phê duyệt giá trị, hiệu quả mà các dự án này mang lại cũng như chi phí và rủi ro mà dự án có thể tạo ra”, ông Francois Painchaud đề xuất.

Cũng liên quan đến quy trình phê duyệt, chuyên gia Phát triển khu vực tư nhân của ADB Donald Lambert chỉ rõ, dự thảo Luật PPP hiện yêu cầu quyết định phê duyệt chủ trương đầu tư phải được ban hành sau khi phê duyệt báo cáo nghiên cứu tiền khả thi. “Đưa ra quyết định thời điểm này còn hơi sớm, chẳng khác nào khi chúng ta mua hàng sớm mà chưa biết đầy đủ thông tin”, ông nói. Do đó, theo chuyên gia này, quyết định chủ trương đầu tư dự án PPP chỉ nên ban hành ở khâu nghiên cứu khả thi, khi đã đủ chắc chắn về loại hình và mức độ hỗ trợ mà Chính phủ cần cung cấp cho dự án.

Hạn mức bảo lãnh cân đối ngoại tệ 30% là “ưu ái lớn”

Dự thảo Luật PPP cho phép các DNNN tham gia vào quá trình đấu thầu dự án PPP với điều kiện duy nhất là DNNN phải hợp tác với một đối tác tư nhân. Chuyên gia của ADB e ngại, nếu cho phép các DNNN đủ điều kiện tham gia các dự án PPP, các cam kết liên quan đến PPP của các DNNN đó có thể trở thành nghĩa vụ của Nhà nước và sẽ làm mất đi mục đích của việc thực hiện PPP. Do đó, cách làm này chưa chắc đã đem lại kết quả về hiệu quả sử dụng vốn cho Chính phủ. Bên cạnh đó, việc cho phép các DNNN đấu thầu dự án PPP có thể khiến các nhà thầu tư nhân, trong đó có nhà thầu quốc tế e ngại vì cho rằng các DNNN “kiểu gì cũng thắng” bởi những lợi thế có sẵn, tạo ra môi trường bớt cạnh tranh trong đấu thầu dự án PPP. Từ phân tích trên, đại diện ADB cho rằng cần hạn chế lợi ích của DNNN trong liên danh đấu thầu khi tham gia dự án PPP sao cho DNNN không có lợi ích chi phối hoặc được kiểm soát quản trị doanh nghiệp PPP.

Tuy nhiên, Thứ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư Vũ Đại Thắng cho rằng, theo Luật Doanh nghiệp, tất cả doanh nghiệp ở mọi hình thái đều được cạnh tranh bình đẳng và thụ hưởng các chính sách của Nhà nước. Do vậy, “nếu giới hạn sự tham gia của các DNNN (trong các dự án PPP) là đi ngược lại với chính sách cạnh tranh công bằng”.

Ngoài ra, một số đại biểu đề xuất, hạn mức bảo đảm cân đối ngoại tệ tối đa cho phép ở mức 30% có thể quá thấp, đặc biệt cho những dự án đòi hỏi phải có khối lượng ngoại tệ lớn để duy trì các chức năng nghiệp vụ hàng ngày (nhập khẩu nguyên liệu thô như than hoặc khí đốt hóa lỏng (LNG) từ nước ngoài). Hạn mức này có thể cản trở khiến các dự án khả thi về kinh tế khó có thể được triển khai bằng nguồn tài chính quốc tế, Thủ tướng Chính phủ cần phê duyệt hạn mức cao hơn. Tuy nhiên, Thứ trưởng Vũ Đại Thắng chỉ rõ, hiện nền kinh tế Việt Nam có độ mở 200% nên nếu đặt vấn đề về chuyển đổi ngoại tệ sẽ rất khó khăn cho Chính phủ khi trình ra Quốc hội. “Việc chấp thuận 30% là mức ưu ái lớn với hoạt động này, nếu cao hơn sẽ rất khó vì nền kinh tế Việt Nam cơ bản đã theo kinh tế thị trường”, ông Thắng nêu rõ.