Nâng tầm vị thế Ban Công tác đại biểu

Từ công tác đại biểu đến Ban Công tác đại biểu

Kể từ tháng 3.2003 đến nay, sau 20 năm, Ban Công tác đại biểu (CTĐB) đã được tổ chức, kiện toàn, khối lượng công việc càng nhiều, chuyên sâu, hoạt động ngày càng hiệu lực và hiệu quả.

Giai đoạn 1946 - 1960, Văn phòng Ban thường trực Quốc hội mới chỉ có Phòng hành chính - quản trị, Phòng nghiên cứu và Bộ phận tổ chức - cán bộ. Công tác đại biểu nằm ở tất cả 3 đơn vị của Văn phòng theo chức năng, nhiệm vụ phục vụ của mỗi đơn vị. Giai đoạn 1960 - 1981, Văn phòng Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) có 4 vụ và 4 phòng. Công tác đại biểu nằm trong Vụ Dân chính; một số việc liên quan đến đại biểu thì nằm trong Vụ Tổ chức - Cán bộ. Giai đoạn 1981 - 1992, Văn phòng Quốc hội và Hội đồng Nhà nước có 9 vụ, 2 phòng và 1 Tạp chí. Trong 9 vụ có Vụ Hoạt động đại biểu dân cử. Có thể coi Nghị quyết số 01/NQ/HĐNN7 ngày 6.7.1981 của Hội đồng Nhà nước là ngày thành lập Văn phòng Quốc hội và Hội đồng Nhà nước, đồng thời cũng chính là ngày thành lập Vụ Hoạt động đại biểu dân cử. Kể từ đây, công tác đại biểu đã được tập trung vào một đơn vị cấp vụ.

Giai đoạn 1992 - 2003, Văn phòng Quốc hội có 20 đơn vị cấp vụ, trong đó có Vụ Hoạt động đại biểu dân cử. Lúc này, khối lượng công việc đã vô cùng lớn. Giai đoạn 2003 đến nay, để phục vụ UBTVQH tập trung, hiệu quả hơn về công tác đại biểu, ngày 17.3.2003, UBTVQH khóa XI đã thành lập Ban CTĐB bằng Nghị quyết số 368/2003/NQ/UBTVQH11. Nghị quyết này chỉ rõ, “Ban CTĐB là cơ quan chuyên môn trực thuộc UBTVQH về công tác đại biểu”.

Tiếp theo, xét thấy nhu cầu bồi dưỡng đại biểu dân cử là cần thiết và cấp bách, Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội khóa XI đã ban hành Quyết định số 514/QĐ/VPQH thành lập Trung tâm bồi dưỡng đại biểu dân cử trực thuộc Văn phòng Quốc hội. Bốn năm sau, để Trung tâm hoạt động hiệu quả hơn và để tương xứng với nhiệm vụ, quyền hạn, UBTVQH khóa XII đã ban hành Nghị quyết số 591/2008/UBTVQH12 ngày 3.3.2008 nâng cấp Trung tâm Bồi dưỡng đại biểu dân cử thành đơn vị cấp Vụ trực thuộc Ban CTĐB. Cho đến nay, Ban CTĐB là cơ quan duy nhất có 2 đơn vị cấp vụ phục vụ so với Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội.

Thực thi nhiệm vụ, quyền hạn như một ủy ban của Quốc hội

Xét từ mối quan hệ công tác của Ban CTĐB với Quốc hội có thể thấy, Ban CTĐB hiện tại là cơ quan trực thuộc UBTVQH. Với “giới hạn” (trần cao nhất) là mọi việc của Ban CTĐB sẽ kết thúc ở UBTVQH, nhưng trên thực tế, Ban và lãnh đạo Ban, trong nhiều việc phải ra tới Quốc hội và phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội giống như Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội. Đơn cử, Ban CTĐB phải liên đới chịu trách nhiệm trước UBTVQH, trước Quốc hội và trước Hội đồng bầu cử quốc gia về hướng dẫn bầu cử và kết quả các cuộc bầu cử đại biểu dân cử. Hoặc, Ban CTĐB phải chịu trách nhiệm chính về tính chính xác khi báo cáo với UBTVQH với Quốc hội để miễn nhiệm, bãi nhiệm, cho thôi làm nhiệm vụ một đại biểu Quốc hội... Khi ấy, Trưởng Ban CTĐB xuất hiện trước Quốc hội không chỉ với tư cách Trưởng ban mà quan trọng hơn là Ủy viên UBTVQH.

Xét từ nhiệm vụ, quyền hạn, các Luật Tổ chức Quốc hội trước đây thường xác định Hội đồng Dân tộc và các ủy ban của Quốc hội có từ 3 - 4 nhiệm vụ, quyền hạn với 3 khối công việc là thẩm tra (các dự án luật và các dự án khác), giám sát (việc tuân theo pháp luật và nghị quyết) và kiến nghị những vấn đề cần thiết (nói tắt là thẩm, giám, kiến). Theo Luật Tổ chức Quốc hội hiện hành (năm 2014, sửa đổi bổ sung một số điều năm 2020), các nhiệm vụ, quyền hạn cơ bản nói trên được chia tách và thêm nhiệm vụ, quyền hạn mới là trình các dự án luật, pháp lệnh. Do đó, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban có 5 đến 6 nhiệm vụ, quyền hạn, song về cơ bản vẫn là thẩm, giám, kiến.

Ban CTĐB, về cơ bản cũng đã và đang thực thi 3 nhiệm vụ quyền hạn thẩm, giám, kiến như vậy (chủ trì các công việc thẩm tra tư cách đại biểu, giúp UBTVQH hướng dẫn, giám sát hoạt động của Hội đồng nhân dân, giám sát các cuộc bầu cử và rất nhiều kiến nghị. Ban CTĐB chưa trình dự án luật, dự án pháp lệnh, nhưng đã trình nhiều việc, nhiều vấn đề (bộ máy, nhân sự...). Nghĩa là, Ban CTĐB đã thực thi nhiệm vụ, quyền hạn như một ủy ban của Quốc hội.

Xét từ “người thực, việc thực” nhưng lại “như chưa đặt đúng tầm”. Trong hệ thống chính trị, nơi nào cũng có người, có tổ chức xứng tầm làm công tác nhân sự và chính sách nhân sự. Đảng có Ban Tổ chức Trung ương; Chính phủ có Bộ Nội vụ; Bộ có Vụ hoặc Cục Tổ chức bộ máy và cán bộ... Quốc hội có ĐBQH và Đoàn ĐBQH ở cả 63 tỉnh, thành; có các cơ quan của Quốc hội; có ĐBQH hoạt động chuyên trách, nhưng lại chưa xác định rõ là có bộ máy làm công tác tổ chức và cán bộ của Quốc hội. Ban CTĐB bước đầu cũng chỉ mới làm một số việc như Nghị quyết số 368/2003/NQ-UBTVQH11 ngày 17.3.2003 của UBTVQH khóa XI và Nghị quyết số 575/UBTVQH12 của UBTVQH khóa XII.

Những công việc Ban CTĐB phải trình đến Quốc hội do trước đây công việc này do Văn phòng Quốc hội đảm nhiệm, và từ khi thành lập, Trưởng Ban CTĐB luôn luôn có danh vị là Ủy viên Đảng đoàn - Ủy viên UBTVQH. Như vậy, trong mối quan hệ công tác, Ban CTĐB thực chất có quan hệ chặt chẽ với Quốc hội, nhưng chưa được xác định về mặt pháp lý (mà mới dựa vào vị thế của người đứng đầu Ban, dựa vào “truyền thống”), nay cần chính thức hóa (danh chính ngôn thuận) mối quan hệ công tác này.

Xét từ vị thế chính trị, quyền lực nhà nước của Ban CTĐB. Theo Hiến pháp năm 2013 thì: “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam” (Điều 69) và, “UBTVQH là cơ quan thường trực của Quốc hội” (Điều 73), mà “Ban CTĐB... có trách nhiệm giúp UBTVQH về công tác đại biểu” (Điều 1 Nghị quyết số 368/2003/NQ-UBTVQH11), thì trách nhiệm chính trị, trách nhiệm về mặt nhà nước rất nặng nề (giúp UBTVQH để Quốc hội thực thi quyền lực nhà nước cao nhất). Vì thế, người đứng đầu Ban CTĐB luôn luôn là Ủy viên Trung ương Đảng (khi mới thành lập, Trưởng ban là Ủy viên Bộ Chính trị). Từ vị thế đó, Ban CTĐB xứng tầm một Ủy ban và Trưởng ban không khác gì Chủ nhiệm của một ủy ban.

Chính thức hóa việc phân công, phân nhiệm bằng luật pháp

Xét từ việc phân công chịu trách nhiệm giúp Quốc hội thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn, theo Điều 70 của Hiến pháp năm 2013, Quốc hội có 15 nhiệm vụ, quyền hạn; theo Luật Tổ chức Quốc hội hiện hành thì Quốc hội có 17 nhiệm vụ. Tất cả các nhiệm vụ, quyền hạn, đều đã được phân công cho Hội đồng Dân tộc và 9 Ủy ban chịu trách nhiệm trước UBTVQH và Quốc hội. Duy còn công tác về con người - cán bộ lãnh đạo trong bộ máy nhà nước thì chưa được giao chính thức cho cơ quan nào của Quốc hội mà chủ yếu vẫn do Ban CTĐB chuẩn bị. Đó là các nhiệm vụ, quyền hạn từ Điều 8 đến Điều 13 của Luật Tổ chức Quốc hội hiện hành.

Một lần nữa, việc quan trọng, đại sự mà chưa "danh chính ngôn thuận" trong phân công thực hiện. Đã đến lúc phải chính thức hóa việc phân công, phân nhiệm bằng luật pháp để thuận lợi cho việc thi hành trong hoạt động của Quốc hội. Những công việc đặc biệt quan trọng đó, không ai khác là Ban CTĐB phải giúp UBTVQH và Quốc hội thực hiện.

Từ những phân tích trên đây cho thấy, chỉ riêng trong “nội bộ” công tác Quốc hội, Ban CTĐB có 6 mối quan hệ công tác chính thống: quan hệ với Quốc hội; quan hệ với UBTVQH; quan hệ với 10 cơ quan chuyên môn của Quốc hội; quan hệ với Văn phòng Quốc hội; quan hệ với các cơ quan của UBTVQH; quan hệ với 63 Đoàn ĐBQH và HĐND địa phương. Trong đó, mối quan hệ với Quốc hội là mối quan hệ cao nhất, quan trọng nhất nhưng chưa được chính thức điều chỉnh bằng pháp luật.

Nên là một ủy ban

Cơ sở pháp lý để nâng tầm nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, tại khoản 6 Điều 70 Hiến pháp năm 2013 có ghi: Quốc hội “Quy định tổ chức và hoạt động của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân, Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán nhà nước, chính quyền địa phương và các cơ quan khác do Quốc hội thành lập”. Tương tự như vậy, tại khoản 2 Điều 14 Luật Tổ chức Quốc hội hiện hành cũng chỉ rõ, “Quốc hội quyết định thành lập, bãi bỏ cơ quan khác theo quy định của Hiến pháp, luật”. Như vậy, Quốc hội hoàn toàn có quyền chuyển, nâng cấp hoặc thành lập một cơ quan của Quốc hội để đảm nhiệm lĩnh vực công tác nhân sự (công tác cán bộ, công tác đại biểu, công tác con người) của chính Quốc hội, HĐND và lãnh đạo cấp cao của Nhà nước theo phạm vi luật định.

Tham khảo quốc tế có thể thấy, Nghị viện (Quốc hội) các nước trên thế giới, tùy theo điều kiện cụ thể của mỗi nước mà thành lập các cơ quan của Nghị viện (thường là Ủy ban) với phạm vi hoạt động chuyên sâu, rộng hẹp khác nhau. Phổ biến là theo lĩnh vực, theo chức năng. Có thể chia theo 5 nhóm ủy ban như sau: các ủy ban thực hiện chức năng lập hiến, lập pháp; các ủy ban thực hiện công tác kinh tế, xã hội; các ủy ban thực hiện công tác điều tra; các ủy ban thực hiện chức năng giám sát; các ủy ban thực hiện công việc nội bộ của Nghị viện.

Một số Nghị viện có thành lập loại Ủy ban thứ 5 như Nghị viện Thụy Điển có Thanh tra Quốc hội; Nghị viện Vương quốc Anh có Ủy ban Nội vụ và Ủy ban về các chi phí của nghị sĩ... Nếu Quốc hội Việt Nam thành lập cơ quan làm công tác đại biểu dân cử thì cũng tương tự như loại Ủy ban thứ 5, nhưng không chỉ nhân sự nội bộ Quốc hội mà là cả nhân sự cấp cao của các cơ quan Nhà nước. Phạm vi công tác không chỉ ở Trung ương (Quốc hội) mà cả ở địa phương (HĐND).

Tất cả những phân tích trên cho thấy: đến thời gian này, Quốc hội xem xét quyết định thành lập cơ quan công tác đại biểu dân cử của Quốc hội là cần thiết, hợp lý và nên là một ủy ban. Ủy ban này có đầy đủ 4 nhiệm vụ và quyền hạn là thẩm tra, giám sát, trình dự án và kiến nghị. Bên cạnh đó, việc xây dựng chính sách, chế độ đối với đại biểu dân cử cũng là một khối công việc cấp bách mà chắc chắn ủy ban này phải làm, đặc biệt là chính sách tiền lương và các khoản phụ cấp có tính chất tiền lương, cùng những chính sách đặc thù chỉ đại biểu dân cử mới có.

Có lẽ, vì những thực tiễn trên mà Đảng đoàn Quốc hội khóa XIV đã có yêu cầu nghiên cứu, xây dựng đề án, “nâng cấp các Ban thành cơ quan chuyên môn thuộc Quốc hội”. Cách tiến hành cũng tương đối đơn giản là sửa đổi, bổ sung Điều 66 của Luật Tổ chức Quốc hội hiện hành (được Quốc hội khóa XIV, Kỳ họp thứ Chín thông qua ngày 19.6.2020).