Có thể xây dựng luật ngân sách hàng năm theo quy trình xây dựng luật của QH

Chưa có cơ chế trách nhiệm về đầu tư kém hiệu quả

Nhiều lần tôi đã trình bày ở diễn đàn QH là: trong nhiều năm nữa, nước ta còn phải thực hiện chính sách chủ động bội chi ngân sách bằng con đường vay nợ để đầu tư phát triển hạ tầng kỹ thuật và xã hội, thúc đẩy nhanh quá trình công nghiệp hóa đất nước. Đó là chính sách tài chính công tích cực trong điều kiện tích lũy của nền kinh tế còn thấp, tiết kiệm nội địa chưa đáp ứng nhu cầu đầu tư phát triển bền vững. Những chính sách này phải kèm theo các điều kiện rất nghiêm ngặt như: phải có chiến lược nợ chính phủ và nợ quốc gia rõ ràng; những điều kiện bảo đảm hiệu quả trong đầu tư; khả năng trả nợ hàng năm, cả về VND lẫn ngoại tệ; tuân thủ nguyên tắc phí tổn cơ hội và tính đồng bộ trong đầu tư; chi tiêu nhà nước thật sự tiết kiệm; cơ chế phân bố vốn đầu tư minh bạch; cơ chế giám sát dòng vốn đầu tư chặt chẽ...

Tuy nhiên, trong các năm qua, việc bội chi ngân sách nhà nước chưa thật sự tuân thủ các điều kiện nêu trên và nhiều điều kiện khác nữa, nên chính sách tài chính công tích cực đã trở thành nhân tố tiêu cực, có nguy cơ gây bất ổn cho nền tài chính quốc gia.

Nếu tiếp tục đầu tư như cách làm trong những năm qua thì hệ quả không chỉ tăng rủi ro cho hệ thống tài chính, mà còn góp phần gây bất ổn vĩ mô (lạm phát, nhập siêu). Trong nhiều năm qua, đặc biệt là trong nhiệm kỳ QH Khóa XII, đã liên tục tăng mức bội chi  và phát hành trái phiếu chính phủ (nhưng không tính vào bội chi) để phân bổ cho các ngành và địa phương đầu tư vào các lĩnh vực mà QH cho phép. Tuy nhiên, chưa có sự đánh giá mang tính định lượng nào về hiệu quả của các dự án và công trình đã sử dụng nguồn vốn này. Tình trạng các ngành và địa phương đưa ra quá nhiều dự án, trong khi đó, nguồn vốn rất hạn chế nên nơi nào, ngành nào chạy thủ tục sớm thì được chấp thuận và giải ngân sớm, nơi nào chậm thì để lại. Cách làm này dẫn đến hệ quả là: phá vỡ tính ưu tiên và tính đồng bộ của đầu tư, tình trạng vốn nằm khắp nơi; ngân sách phải trả lãi, nhưng dự án thì phơi sương, phơi gió.

Lĩnh vực nào, địa bàn nào cũng cần phải đầu tư. Dĩ nhiên, phải có địa bàn và lĩnh vực cần ưu tiên, nhưng phải kèm theo điều kiện. Nếu nhìn ở giác độ toàn cục, thì ở địa bàn khó khăn việc đầu tư là vì mục tiêu chính trị, xã hội; còn ngay địa bàn có lợi thế như Vùng kinh tế trọng điểm phía Nam, thì cũng phải đầu tư để nuôi nguồn thu chung cho đất nước, chứ không chỉ vì nơi đó. Không thể phân bố đầu tư với cách nhìn khá đơn giản là theo ngành hay địa bàn, mà phải cụ thể đến từng dự án, thời điểm đầu tư, cách thực hiện... để cân đối nguồn vốn với phương châm: làm dự án nào phải dứt điểm đưa vào sử dụng; phải đảm bảo tính đồng bộ và tính lan tỏa của từng dự án. Chúng ta chưa có cơ chế trách nhiệm về đầu tư kém hiệu quả.

Cơ cấu nợ công (theo khái niệm nợ công đã được định nghĩa trong Luật Quản lý nợ công) của nước ta hiện nay, chủ yếu là nợ dài hạn, nên chưa có áp lực lớn về khả năng trả nợ. Ví dụ năm 2011 bố trí 85 ngàn tỷ để trả nợ so với 590 ngàn tỷ thu ngân sách (tỷ lệ gần 15%), thì vẫn an toàn. Tuy nhiên, nếu phần thu còn lại sau khi trả nợ và chi thường xuyên ngày càng giảm, tiếp cận đến 0, thì việc vay nợ đã đến ngưỡng mất an toàn. Nếu một nền tài chính công, việc bội chi liên tục để đầu tư trong 10 năm, mà không tạo ra được hiệu quả của một nền kinh tế có khả năng tạo ra giá trị cao hơn (tính tương đối) thể hiện  sự thặng dư cho tái sản xuất mở rộng (căn cứ mức chênh lệch giữa nguồn thu và chi thường xuyên + trả nợ đến hạn), thì nguy cơ mất an toàn thực sự xảy ra. Tôi đề nghị, cần phân tích và đánh giá tình hình vay nợ trong 10 năm qua và xây dựng Chiến lược tài chính công trong 10 năm tới, khi đó mới có cơ sở đánh giá về tính an toàn. Nếu không có dự báo xa ở tầm quốc gia cũng như doanh nghiệp nhà nước, đến khi thấy sự mất an toàn xuất hiện, thì không thể chống đỡ kịp. Tình trạng này được gọi là “vỡ nợ”.

Đầu tư công và sự vận động của thị trường tài chính

Trong giai đoạn 2001 – 2005, nền kinh tế Việt Nam phục hồi sau tác động của cuộc khủng hoảng tài chính khu vực, tốc độ GDP bình quân 7,5%/năm. Trong giai đoạn này, tổng dư nợ tín dụng của hệ thống ngân hàng thương mại tăng trung bình 23 – 24%/năm; bội chi ngân sách dưới 5% GDP; tổng đầu tư xã hội/GDP khoảng 38%. Nhưng từ 2007, hiện tượng bất thường đã xảy ra: dư nợ tín dụng của hệ thống NHTM tăng đột biến và thậm chí ngược chiều với tốc độ tăng GDP. Ví dụ năm 2009: GDP tăng 5,3%, dư nợ tín dụng tăng 37,3% và bội chi ngân sách gần 7% GDP; tổng đầu tư xã hội đạt mức 42% GDP.

Tại sao có hiện tượng trên? Nó bình thường hay bất thường? Nguyên nhân từ đâu? Qua quan sát thực tiễn tình hình, tôi có 3 nhận xét về nguyên nhân sau đây:

Thứ nhất, bong bóng của thị trường chứng khoán và  thị trường bất động sản từ cuối năm 2006 đến cuối năm 2007 đã tạo đột biến thị trường tín dụng và nó đã hình thành lượng tài sản ảo so với nền kinh tế mà lạm phát trong 2 năm 2007 - 2008 đã san bằng khoảng chênh lệch đó bằng một mặt bằng giá mới. Sự tăng tín dụng các năm đó không tạo ra sự tăng tài sản đáng kể của nền kinh tế mà chỉ biểu hiện ở GDP danh nghĩa. Mặt khác, tăng nhập siêu đột biến trong 3 năm qua cũng làm tăng tổng cung tiền (quan hệ hàng - tiền), nhưng do nền kinh tế gia công, tỷ trọng giá trị gia tăng trong cơ cấu giá trị hàng hóa thấp, nên dù tăng khối lượng tiền tệ, nhưng không làm tăng GDP (ước khoảng 70- 80% giá trị nhập siêu vật tư, nguyên liệu, máy móc thiết bị chỉ chuyển hóa vào giá trị xuất khẩu, chứ không làm tăng trực tiếp GDP).

Thứ hai, trong 3 năm qua, 2008 – 2010, thị trường chứng khoán chủ yếu hoạt động ở thị trường thứ cấp, mọi nguồn vốn hoạt động hầu hết các doanh nghiệp đều dựa vào hệ thống ngân hàng thương mại. Chính trong giai đoạn này là thời kỳ mất cân đối cung – cầu “dịch vụ tín dụng ngân hàng”, nên cũng là giai đoạn tạo ra mảnh đất màu mỡ cho các ngân hàng thương mại cổ phần nhỏ ra đời hoạt động, đua tranh làm bùng nổ tín dụng và nghiêm trọng hơn là gây rối thị trường tín dụng làm cho chính sách tiền tệ phải liên tục đối phó ngắn hạn, nguy cơ bất ổn tăng cao. Trong bối cảnh đó, cộng thêm tác động của cuộc khủng hoảng tài chính và suy thoái kinh tế toàn cầu dẫn đến sự mất niềm tin của nhà đầu tư, nên cả chứng khoán vốn lẫn chứng khoán nợ trên thị trường chứng khoán đều bế tắc. Ngân hàng thương mại “một mình một chợ”. Lợi nhuận của ngân hàng thương mại tăng, nhưng rủi ro của cả hệ thống và yếu tố bất ổn kinh tế vĩ mô không giảm, mà chỉ chuyển hóa hình thức mà thôi.

Thứ ba, tình trạng bội chi ngân sách triền miên ngày càng lớn; đầu tư công thiếu đồng bộ và không tuân thủ nguyên tắc chi phí cơ hội đã góp phần tăng nhanh hệ số ICOR. Trong năm 2009 - 2010, để thúc đẩy tăng GDP, khu vực đầu tư công, bao gồm đầu tư ngân sách nhà nước và doanh nghiệp nhà nước tăng nhanh, thu hút một khối lượng tín dụng khá lớn; trong đó một phần bội chi ngân sách dựa vào tín dụng và phát hành. Ngay cả trái phiếu chính phủ cũng dựa chủ yếu vào ngân hàng thương mại, phần huy động trực tiếp từ công chúng chiếm tỷ trọng nhỏ. Nhìn chung, từ mọi thành phần kinh tế lẫn ngân sách nhà nước đều dựa chủ yếu vào hệ thống ngân hàng thương mại. Một khối lượng tiền khá lớn đưa vào khu vực này, nhưng do tiến độ đầu tư kéo dài, thiếu đồng bộ nên không tạo ra khối lượng tài sản tương ứng, kéo chậm vòng quay của đồng tiền.

Ba nguyên nhân trên có thể giải thích hiện tượng tăng tín dụng bất thường trong 3 năm qua và sự mất cân đối của cơ cấu thị trường tài chính. Dĩ nhiên nguyên nhân sâu xa từ cấu trúc nền kinh tế, nhưng chính sách tài chính – tiền tệ, đặc biệt là chính sách tài khóa có ảnh hưởng rất quan trọng đến cấu trúc nền kinh tế, mà dường như chúng ta chưa đánh giá đầy đủ. Do đó, vấn đề đặt ra là: Phải sử dụng đồng bộ chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa để định hướng cho thị trường tài chính tái cấu trúc lại; buộc các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế phải tái cơ cấu tài chính doanh nghiệp; phải giảm nhiệt hệ thống ngân hàng thương mại trong cơn lốc tăng huy động vốn, tăng tín dụng; phát huy chức năng huy động vốn trực tiếp của thị trường chứng khoán.

Tái cấu trúc lực lượng DNNN, bổ khuyết những khuyết tật của thị trường

Cải cách doanh nghiệp nhà nước chính là tái cấu trúc lực lượng này để làm tốt vai trò tham gia điều tiết thị trường, cung cấp tốt hơn các loại hàng hóa và dịch vụ công cộng phục vụ mục tiêu phát triển bền vững.

Nếu đứng trên quan điểm này để phân tích, thì doanh nghiệp nhà nước đang tồn tại 3 vấn đề sau đây: thứ nhất là nhập nhằng giữa doanh nghiệp kinh doanh vì mục tiêu lợi nhuận với định chế công phi lợi nhuận; hai là mặc dù tất cả các doanh nghiệp nhà nước đều được hưởng cơ chế phi lợi nhuận (nhà nước không lấy lợi nhuận sau thuế), nhưng trong hầu hết các ngành có doanh nghiệp nhà nước đều không dẫn dắt được thị trường, nếu bỏ cơ chế độc quyền; ba là, hai nhóm lĩnh vực cần sự can thiệp mang tính chủ đạo của lực lượng kinh tế nhà nước là: cung cấp hàng hóa, dịch vụ công cộng và các ngành kinh tế có hiệu quả sinh lời thấp, nhưng cần thiết cho quá trình công nghiệp hóa (như cơ khí chế tạo, công nghiệp phụ trợ, ứng dụng và phát triển công nghiệp công nghệ cao...) thì dường như việc này lại nhường cho thị trường. Nhà nước đầu tư phát triển lĩnh vực nào là thể hiện quyết tâm chính trị của Nhà nước, không phải để mặc doanh nghiệp nhà nước cân nhắc hiệu quả tài chính đơn thuần.

Tái cấu trúc doanh nghiệp nhà nước để lực lượng này thực sự là sức mạnh vật chất, cùng với thể chế kinh tế trở thành công cụ điều tiết thị trường có hiệu quả. Đây là một nội dung quan trọng, không chỉ nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về kinh tế, mà còn gắn kết được vấn đề kinh tế với tiến bộ và công bằng xã hội. Một đạo luật để chế định vấn đề trên đang là vấn đề đặt ra đối với các nhà lập pháp Việt Nam.

Cần ưu tiên xây dựng Luật Đầu tư công và đạo luật về Nhà nước kinh doanh

Để từng bước cấu trúc lại đầu tư công gắn với sự phát triển bền vững của thị trường tài chính, cần sử dụng đồng bộ các chính sách công cụ tài chính – tiền tệ. Tuy nhiên, chính sách tiền tệ thường gắn liền với các mục tiêu ngắn hạn, còn chính sách tài khóa sẽ có tác dụng mạnh mẽ đến các mục tiêu trung – dài hạn. Về mặt tổng thể, cần nghiên cứu đầy đủ cấu trúc và động thái của thị trường tài chính nước ta trong giai đoạn từ năm 2006 đến nay, bao gồm nghiên cứu cả cấu trúc tài chính của doanh nghiệp; đặc biệt là doanh nghiệp nhà nước, cấu trúc nguồn vốn đầu tư của ngân sách nhà nước để qua đó xây dựng chính sách tài chính – tiền tệ theo hướng chuyển dần chức năng cung cấp nguồn vốn trung – dài hạn từ hệ thống ngân hàng thương mại sang các định chế  tài chính – tín dụng phi ngân hàng; tạo điều kiện để phát triển thị trường sơ cấp trong hoạt động của thị trường chứng khoán. Chính sách tài chính - tiền tệ cần đi vào mục tiêu từng bước giải quyết vấn đề căn cơ nói trên, hạn chế dần các biện pháp tình thế mang tính chất ứng phó.

Chính phủ nên hạn chế thấp nhất việc bảo lãnh tín dụng, cho vay lại từ nguồn vay của ngân sách đối với các dự án đầu tư kinh doanh của các doanh nghiệp nhà nước. Buộc doanh nghiệp tự huy động vốn bằng chính năng lực của mình. Cần giảm dần việc đánh giá hiệu quả đầu tư các dự án bằng sự nhận xét chủ quan của mình, mà để chức năng đó cho thị trường. Đối với các dự án đầu tư cần thiết cho nền kinh tế, nhưng hiệu quả tài chính thấp, thì nhà nước hỗ trợ theo phương thức tài trợ một phần, dưới nhiều hình thức khác nhau nhưng chịu trách nhiệm huy động vốn là của chính doanh nghiệp. Nhà nước chỉ nên bảo lãnh một phần tín dụng đối với các dự án đầu tư dưới hình thức PPP như một sự bù đắp một phần chi phí dự án.

Nghiên cứu áp dụng chính sách ưu đãi thuế thu nhập doanh nghiệp cho các doanh nghiệp tăng vốn thông qua việc phát hành chứng khoán trên thị trường và các doanh nghiệp mua bán – sáp nhập (M&A) để cấu trúc lại tài chính; chuyển dần chức năng tài trợ tín dụng của Ngân hàng phát triển Việt Nam theo mục tiêu hỗ trợ các doanh nghiệp nhỏ và vừa; các doanh nghiệp bắt đầu khởi nghiệp; các dự án đầu tư mạo hiểm; giảm thuế thu nhập doanh nghiệp đối với các công ty cổ phần đại chúng để khuyến khích các doanh nghiệp tăng vốn chủ sở hữu thông qua việc tăng phát hành chứng khoán vốn trên thị trường.

Sử dụng chính sách thuế có điều kiện thúc ép các doanh nghiệp tăng tỷ lệ nội địa hóa sản phẩm và hình thành những cụm sản xuất nhằm chuyển nền công nghiệp từ gia công sang sản xuất. 

 Nghiên cứu chứng khoán hóa một số sản phẩm của thị trường bất động sản, tạo kênh dẫn giữa thị trường vốn với thị trường bất động sản...

Để tái cơ cấu đầu tư công trước hết phải đổi mới căn bản phương thức quản trị tài chính công. Phương thức này liên quan đến cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính nhà nước, phương thức phân bổ đầu tư, cơ chế giám sát và đánh giá hiệu quả, quan điểm về vị trí vai trò và chức năng của DNNN... nên cần đặt vấn đề tái cơ cấu đầu tư công trong mối quan hệ hệ thống để có bước đi cụ thể. Một trong những ưu tiên là: sửa đổi Luật Ngân sách nhà nước theo hướng tách biệt 2 loại ngân sách: ngân sách quốc gia và ngân sách địa phương. Nhà nước thống nhất về thể chế tài chính công, còn thiết lập  và thực thi ngân sách thì giao quyền tự chủ cho chính quyền địa phương đối với ngân sách địa phương (HĐND quyết định); ngân sách quốc gia do QH quyết định (bao gồm phần trợ cấp cho địa phương); tiến tới việc xây dựng luật ngân sách hàng năm theo quy trình xây dựng luật của QH, như thông lệ quốc tế; bảo đảm sự giám sát của QH đối với ngân sách quốc gia và HĐND đối với ngân sách địa phương.

Cần ưu tiên xây dựng Luật Đầu tư công nhằm chế định các điều kiện, nội dung, phương thức và cơ chế quản lý nguồn vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước và xây dựng đạo luật riêng về Nhà nước kinh doanh nhằm chế định việc quản lý nguồn tài sản quốc gia được Chính phủ sử dụng đưa vào hoạt động kinh doanh trên thị trường, bảo đảm mục tiêu: nhà nước sử dụng lực lượng doanh nghiệp nhà nước để bổ khuyết những khuyết tật của thị trường.