Dự án Luật Đất đai (sửa đổi)

Có thể trả lời bức xúc về đất đai không? 

Xem với cỡ chữ
Vấn đề lớn nhất được đặt ra là giải quyết Luật này có thể trả lời được những bức xúc trong thực tiễn đối với đất đai trong thời gian qua không?

Năm 2003, trước khi sửa đổi Luật Đất đai mà sau này có tên là Luật Đất đai năm 2003, Nghị quyết 26 của Hội nghị Trung ương 7 (Khóa IX) năm 2003 có nêu đánh giá mà chúng tôi rất lo lắng rằng, đánh giá này đến nay vẫn nguyên tính thời sự. Đó là tình hình khiếu kiện về đất đai diễn biến nghiêm trọng và phổ biến. Việc nhà nước thu hồi, đền bù, giải tỏa mặt bằng hết sức khó khăn, tình trạng đầu cơ về đất đai và bất động sản gắn liền với đất rất nghiêm trọng, đẩy giá đất lên cao, đặc biệt ở đô thị. Một bộ phận cán bộ, đảng viên lợi dụng chức quyền để trục lợi tham nhũng. Đây là đánh giá từ tháng 3.2003 của Ban Chấp hành Trung ương.

Chúng tôi muốn đặt một câu hỏi: Chính phủ có bảo đảm được rằng những quy định hiện nay có giải quyết được tình trạng mà chúng ta đã đánh giá từ năm 2003 và đến nay vẫn còn nguyên tính thời sự không? Tôi đi vào 2 điểm lớn.

Điểm thứ nhất, về cơ chế chuyển dịch quyền sử dụng đất và tập trung vào thu hồi đất. Về mặt lý luận cũng như thực tế thì quyền sử dụng đất thực tế đã là một tài sản của người dân. Đây là điều không thể nào phủ nhận. Quyền sử dụng đó, với tư cách là một tài sản, thì hiện nay về mặt pháp lý và thực tế được chuyển dịch từ chủ thể này sang chủ thể khác theo 2 cơ chế, được ghi nhận tại Khoản 1, Khoản 2, Điều 40 Luật Đất đai hiện hành. Đó là cơ chế nhà nước thực hiện thu hồi đất theo con đường hành chính và cơ chế nhà đầu tư thỏa thuận với người sử dụng đất. Bên cạnh mặt tích cực thì 2 cơ chế chuyển dịch quyền sử dụng đất theo Điều 40 này đều có những bất cập. Thứ nhất, cơ chế thu hồi đất bằng con đường hành chính theo Khoản 1, Điều 40, thu hồi đất với lý do để phát triển kinh tế (mà không có kinh tế - xã hội), nhất là đối với đất nông nghiệp của nông dân thì đây là vấn đề vướng lớn nhất hiện nay. Bản chất của cơ chế thu hồi này là việc chuyển dịch quyền sử dụng đất từ người có đất sang chủ đầu tư thông qua sự can thiệp hành chính của Nhà nước. Giá bồi thường do Nhà nước quy định và Nhà nước giữ vai trò chính trong việc tổ chức bồi thường, tái định cư và giải quyết các vấn đề xã hội liên quan đến thu hồi đất.

Về mặt lý luận, qua tham khảo nhiều chuyên gia pháp lý, họ cho rằng bản thân quy định về quyền của Nhà nước trong việc thu hồi đất để phát triển kinh tế, nhất là những dự án kinh tế của nhà đầu tư, chỉ được quy định trong Luật Đất đai hiện hành, nhưng chưa được quy định trong Hiến pháp hiện hành. Đối với nhà đầu tư thì mục đích hàng đầu của họ là kinh doanh vì lợi nhuận. Về lý luận, bằng quyền lực của nhà nước và thông qua bàn tay của nhà nước bằng con đường hành chính để thực hiện việc lấy quyền sử dụng đất, tức là lấy tài sản của chủ thể này mà phục vụ cho mục đích kinh doanh của một chủ thể khác, thì đây là việc hiếm có quốc gia nào trên thế giới cho phép. Hầu hết các nước đều không điều chỉnh vấn đề này bằng con đường hành chính mà bằng pháp luật dân sự nên họ không gặp phải gánh nặng xã hội về tái định cư, khiếu kiện và tham nhũng đến mức độ như chúng ta đang gặp phải. Việc khuyến khích, thu hút đầu tư của họ được thực hiện bằng những công cụ kinh tế như thuế và các chính sách khác.

Đề nghị Ban soạn thảo hết sức cân nhắc về ý kiến, đối với những dự án vì mục đích lợi nhuận của nhà đầu tư phải tính theo con đường dân sự, nếu chúng ta nói để phát triển kinh tế thì phải là những dự án nào, phải thu lại rất hẹp.

Về mặt thực tế, Điều 40 của Luật Đất đai có quy định nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế trong trường hợp đầu tư khu công nghệ cao, khu kinh tế và các dự án đầu tư lớn theo quy định của Chính phủ. Qua theo dõi các nghị định của Chính phủ thì thấy ngày càng mở rộng thẩm quyền thu hồi đến cấp huyện cũng như mở rộng khái niệm thu hồi để phát triển kinh tế cả đến các dự án sản xuất kinh doanh dịch vụ. Do đó, trong thực tế có những nơi thu hồi đất để đầu tư sân golf cũng được coi là cho mục đích phát triển kinh tế. Thực tế các nhà đầu tư có xu hướng tìm mọi cách kể cả hợp pháp lẫn bất hợp pháp, tiêu cực, lách luật, để được lọt vào diện áp dụng cơ chế thu hồi này. Lý do bởi sự hấp dẫn của mức chênh lệch quá xa giữa giá Nhà nước quy định và giá thị trường. Thực tế cho thấy, trong nhiều trường hợp thu hồi đất nông nghiệp thì cán cân lợi ích nghiêng hẳn về phía nhà đầu tư, người được lợi ít hơn là Nhà nước, còn người thiệt thòi nhất vẫn là nông dân. Chúng ta cũng thấy rằng mâu thuẫn, xung đột lợi ích gay gắt, thất thoát nguồn thu cho Nhà nước và tham nhũng khiếu kiện cũng có nguyên nhân không nhỏ bắt đầu từ cách thu hồi này.

Theo dõi các phiên họp của UBTVQH, chúng tôi thấy Chủ tịch QH cũng như các Ủy viên UBTVQH rất bức xúc và lo lắng về vấn đề này. ĐBQH chúng tôi cũng chung với tâm trạng lo lắng trước việc hàng chục năm nay 80% khiếu nại liên quan đến đất đai. Chúng tôi thấy rằng đây là vấn đề lớn không chỉ là kinh tế mà đã trở thành vấn đề xã hội và liên quan đến bảo vệ tài sản thiết yếu, tư liệu sản xuất của nông dân, nhất là đất nông nghiệp, cũng như quan hệ giữa nông dân đối với Đảng và Nhà nước. Chúng ta không thể đánh giá là đã thành công hoàn toàn nếu cùng với phát triển kinh tế mà giải quyết không tốt vấn đề thu hồi đất để tạo ra các vấn đề xã hội lớn. Đề nghị Ban soạn thảo cân nhắc thêm về vấn đề này.

Xem xét Điều 62, chúng tôi cho rằng, diện thu hồi bằng con đường hành chính từ chỗ quy định cô đọng và khá gọn tại Khoản 1, Điều 40 của Luật hiện hành - Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế trong trường hợp đầu tư xây dựng khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế và các dự án đầu tư lớn theo quy định của Chính phủ - nhưng ở Điều 62 chi tiết ra thì lại rất rộng. Trong khi đó chúng ta chưa giải quyết được hạn chế hiện hành của cách thu hồi hành chính này. Bằng chứng là trong 12 trường hợp thu hồi của Khoản 1 thì có rất nhiều trường hợp dự án kinh doanh vì lợi nhuận của nhà đầu tư, ví dụ dự án khai thác khoáng sản, xăng dầu, khí đốt, khu đô thị, khu du lịch, khu vui chơi, giải trí. Như vậy, chúng ta chưa giải quyết được những hạn chế của cách thu hồi này nhưng lại luật hóa thêm những trường hợp thu hồi rất rộng. Vấn đề này cần cân nhắc kỹ.

Điểm thứ hai của Điều 62 là khái niệm lợi ích quốc gia, khái niệm phát triển kinh tế và đặc biệt trong dự thảo lần này thêm kinh tế, xã hội. Chúng tôi cho rằng, những khái niệm này giải thích vô cùng rộng. 12 trường hợp để giải thích cho nội dung quy định tại tên điều đã quá nhiều, chúng ta thêm Khoản 2 là giao Chính phủ quy định cụ thể điều này thì thực tiễn sẽ mở rộng biết bao nhiêu. Đề nghị phải thu hẹp lại, giải thích những trường hợp cụ thể nào gọi là kinh tế kinh tế - xã hội.

Điểm thứ ba của Điều 62, tôi cho rằng, nói là phát triển kinh tế mà không thu hồi đất thì không ổn, nhưng thu hồi như thế nào. Đối với thu hồi bằng con đường hành chính, đề nghị chỉ quy định cơ chế nhà nước thu hồi đất vì lý do quốc phòng, an ninh, lợi ích công cộng. Và cần chỉ rõ quốc phòng, an ninh là gì, lợi ích công cộng là gì. Nói đến lợi ích quốc gia và phát triển kinh tế - xã hội thì quá rộng. Đề nghị chỉ thu hẹp lại và ghi là: để phát triển kinh tế đối với những dự án đầu tư công. Còn những dự án khác, đề nghị hạn chế việc thu hồi để phát triển kinh tế vì mục đích kinh doanh của nhà đầu tư mà những dự án này chuyển sang cơ chế thỏa thuận. Nếu theo phương án này và cùng với sửa đổi cơ bản về giá đất thì sẽ khắc phục được những bất cập trên và sẽ bảo đảm được sự hài hòa giữa phát triển kinh tế và ổn định xã hội.

Cơ chế thu hồi thứ hai theo Khoản 2, Điều 40 là cơ chế thỏa thuận. Cơ chế thỏa thuận hiện nay ưu điểm của cơ chế này là hoàn toàn tuân theo quy định của pháp luật dân sự và bảo đảm quyền định đoạt của người có đất, nhất là quyền về quyết định giá và tránh cho Nhà nước những gánh nặng về xử lý bồi thường, tái định cư, giải quyết việc làm, khiếu kiện và ngăn chặn được nguy cơ tham nhũng có thể xảy ra.

Qua nghiên cứu cho thấy, nhược điểm lớn nhất của cơ chế thu hồi này thời gian qua là một số người dân đòi hỏi giá quá cao và gây khó khăn cho nhà đầu tư, làm chậm tiến độ dự án và có nhiều dự án có đến 70 hoặc 80% người dân có đất bị thu hồi thỏa thuận được về giá, phần còn lại là không thỏa thuận được. Tình trạng này đã có những lúc làm cho cơ chế thỏa thuận gần như bị tê liệt hoàn toàn và chúng ta phải thừa nhận một sự thật là nhà đầu tư không thích cơ chế này, vì nó vừa khó khăn, lợi nhuận không cao mà tiến độ bị kéo rất dài. Chúng tôi cho rằng, xét về tổng thể kinh tế và xã hội thì cơ chế chuyển dịch quyền sử dụng đất theo thỏa thuận cần được phát huy trên cơ sở có phương án để giải quyết được những vướng mắc phát sinh trong thực tiễn. Chúng tôi đề xuất phương án là tiếp tục thực hiện theo quy định của luật hiện hành, duy trì hình thức thỏa thuận với phạm vi mở rộng hơn. Điều quan trọng nữa là Điều 63 hiện nay chúng ta cần quy định chặt chẽ theo hướng có sự đồng thuận của cộng đồng những người có đất bị thu hồi, nhà đầu tư và chính quyền. Giải thích sự đồng thuận của cộng đồng nghĩa là thực thi được 70-80% người có đất bị thu hồi đồng thuận về giá, còn khoảng 20-30% còn lại phải chấp hành, nếu không chấp hành thì Nhà nước buộc họ phải thực hiện giao dịch với giá cao nhất trong số giá của 70-80% đồng thuận đó, tức là đến thời điểm này thì Nhà nước đứng ra can thiệp bằng con đường hành chính để thực hiện việc thu hồi đất. Chúng tôi thấy cách làm này một số địa phương đã đề xuất từ năm 2004. Và theo nhiều chuyên gia là khá tiến bộ và có thể phù hợp với Việt Nam.

Về giá đất, tôi cho rằng tuy khó nhưng chúng ta chuyển từ sát giá trong điều kiện thị trường bình thường thành phù hợp với giá phổ biến thì cũng chưa giải quyết được thực tiễn vấn đề. Trong giải trình nói rằng, phải làm cho bảng giá đất vừa mang tính ổn định, định hướng cho giá đất thị trường, vừa phù hợp với thị trường - cách giải trình này rất khó thực hiện. Vừa định hướng cho thị trường, nhưng bảng giá lại vừa phải phù hợp với thị trường thì không biết là ai định hướng cho ai? Đề nghị cần nghiên cứu kỹ thêm việc này.

Lê Thị Nga
Phó chủ nhiệm Ủy ban Tư pháp
PV Báo ĐBND lược ghi