Cơ cấu, tổ chức của Hội đồng Hiến pháp
Về cách thức thành lập, theo quy định của Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, QH bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch Hội đồng Hiến pháp và phê chuẩn danh sách thành viên Hội đồng Hiến pháp (Khoản 7, Điều 70 (sửa đổi, bổ sung Điều 84). Trong khi đó, Hiến pháp không quy định cơ quan có thẩm quyền đề nghị QH bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch Hội đồng Hiến pháp, cũng như không có quy định về chủ thể đề xuất danh sách thành viên Hội đồng Hiến pháp lên QH.
Cách thức quy định như vậy một mặt chưa rõ ràng, một mặt thể hiện sự chưa đề cao vị trí hiến định của Hội đồng Hiến pháp. Thực vậy, quy định này cho thấy hàm ý xác định vị trí của Hội đồng Hiến pháp là một thiết chế có tính chất phụ thuộc, gắn với QH. Khác với cơ quan khác (như Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao), Chủ tịch Nước không được quy định có quyền đề xuất QH bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch Hội đồng Hiến pháp. Trong trường hợp này, Chủ tịch Hội đồng Hiến pháp có thể do Chủ tịch Nước, UBTVQH hoặc Chủ tịch QH đề xuất. Tương tự, việc đề xuất danh sách các thành viên Hội đồng Hiến pháp cũng không được quy định trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992. Quy định này bất hợp lý ở chỗ: chưa xác định vị trí hiến định độc lập của các thành viên Hội đồng Hiến pháp. Khác với các thiết chế lập pháp và hành pháp, các thành viên Hội đồng Hiến pháp có vị trí độc lập tương đương như các thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, bởi vì các thành viên Hội đồng Hiến pháp thực hiện chức năng trọng tài phán quyết về các vi phạm Hiến pháp nên cần phải có tư cách độc lập.
Theo kinh nghiệm các nước, Hiến pháp thường quy định rõ ràng quy trình bổ nhiệm, miễn nhiệm các thành viên Hội đồng Hiến pháp theo nguyên tắc bảo đảm sự độc lập của thiết chế cũng như các thành viên Hội đồng Hiến pháp. Các thành viên Hội đồng Hiến pháp được lựa chọn bởi các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp. Cách thức thành lập Hội đồng Hiến pháp như vậy nhằm tránh sự lệ thuộc của Hội đồng Hiến pháp vào bất cứ nhánh quyền lực nào, qua đó nâng cao tính độc lập của cơ quan này. Ví dụ, theo quy định tại Điều 164, Hiến pháp Algeria, Hội đồng Hiến pháp nước này gồm 9 thành viên, trong đó có 3 thành viên do Tổng thống chỉ định, 2 thành viên do QH (Hạ viện) bầu, 2 thành viên do Hội đồng Quốc gia (Thượng viện) bầu, một thành viên do Tòa án tối cao bầu và một thành viên do Hội đồng Nhà nước bầu.
Nếu không lựa chọn phương án tham gia của các nhánh quyền lực vào việc thành lập Hội đồng Hiến pháp, thì Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 cũng cần ghi nhận vị trí tương xứng của Hội đồng Hiến pháp so với các nhánh quyền lực khác với tư cách là một thiết chế hiến định độc lập:
QH bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm các thành viên Hội đồng Hiến pháp.
Chủ tịch Nước đề nghị QH bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm các thành viên Hội đồng Hiến pháp
Chủ tịch, các Phó chủ tịch Hội đồng Hiến pháp do các thành viên Hội đồng Hiến pháp bầu ra (hoặc Chủ tịch Hội đồng Hiến pháp do Chủ tịch Nước bổ nhiệm trên cơ sở đề nghị của Hội đồng Hiến pháp.
Về thành viên, Hội đồng Hiến pháp có thể bao gồm khoảng 9 thành viên, trong đó Chủ tịch, các Phó chủ tịch được Hội đồng Hiến pháp bầu ra trong số các thành viên. Số lượng 9 thành viên là phù hợp với tính chất công việc bảo hiến và thông lệ quốc tế.
Xuất phát từ sự phức tạp về chuyên môn và chính trị trong các hoạt động của Hội đồng Hiến pháp, các thành viên Hội đồng Hiến pháp phải là những người vừa có bằng cấp (ít nhất là cử nhân) và kinh nghiệm (tuổi đời ít nhất từ 30 và có ít nhất 10 năm kinh nghiệm công tác) trong các lĩnh vực chính trị, pháp luật hoặc hành chính.
Thành viên Hội đồng Hiến pháp phải là những chuyên gia có trình độ, uy tín và kinh nghiệm trong các lĩnh vực có liên quan làm việc trong các cơ quan Đảng, Nhà nước, các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội dân sự. Việc có các đại diện trung lập từ các tổ chức xã hội dân sự là điều kiện bảo đảm nâng cao tính độc lập của Hội đồng Hiến pháp.
Xuất phát từ vị trí là cơ quan hiến định độc lập, các thành viên của Hội đồng Hiến pháp không được kiêm nhiệm với các vị trí trong các cơ quan công quyền. Khi được bổ nhiệm làm thành viên Hội đồng Hiến pháp, họ phải từ bỏ vị trí, chức vụ đảm nhiệm ở các cơ quan khác. Các thành viên Hội đồng Hiến pháp cũng không được tham gia các hoạt động ngoài công việc của Hội đồng Hiến pháp có thể ảnh hưởng đến vị trí độc lập của cơ quan này.
Hội đồng Hiến pháp là một thiết chế hiến định độc lập thực hiện nhiệm vụ bảo hiến, do vậy các thành viên Hội đồng Hiến pháp độc lập và chỉ tuân theo Hiến pháp. Hội đồng Hiến pháp không phải báo cáo trước bất kỳ cơ quan công quyền nào.
Về nhiệm kỳ, các thành viên Hội đồng Hiến pháp có nhiệm kỳ 9 năm, không được bổ nhiệm lại. Nhiệm kỳ của Hội đồng Hiến pháp không trùng với nhiệm kỳ của QH nhằm mục đích bảo đảm hoạt động bình thường và độc lập của Hội đồng Hiến pháp trong tương quan với QH. Để nâng cao tính độc lập của các thành viên Hội đồng Hiến pháp, nhiệm kỳ các thành viên Hội đồng Hiến pháp không được bổ nhiệm lại. Tuy nhiên, để bảo đảm hoạt động bình thường và liên tục của Hội đồng Hiến pháp, 1/3 số thành viên được thay thế 3 năm một lần.
Về bộ máy hỗ trợ và hành chính, Hội đồng Hiến pháp thành lập các Ban chuyên môn giúp Hội đồng thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Số lượng và chức năng của các Ban chuyên môn do Luật và quy chế Hội đồng Hiến pháp quy định.
Hội đồng Hiến pháp cũng có quyền thành lập bộ máy hành chính giúp Hội đồng trong công tác bảo hiến theo quy định của Luật. Việc trao quyền cho Hội đồng Hiến pháp quyền tự chủ trong việc thành lập bộ máy giúp việc sẽ tạo cho Hội đồng có tính độc lập hơn trong hoạt động bảo hiến.
Lương của các thành viên của Hội đồng Hiến pháp phải được bảo đảm thích đáng, bảo đảm điều kiện cho các thành viên Hội đồng Hiến pháp thực hiện tốt nhiệm vụ hiến định.
Chức năng, nhiệm vụ của Hội đồng Hiến pháp
Chức năng cơ bản của cơ quan bảo hiến là bảo đảm sự tôn trọng Hiến pháp, xử lý các vi phạm Hiến pháp của các cơ quan công quyền. Theo quy định của Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, Hội đồng Hiến pháp có chức năng bảo hiến: xem xét tính hợp hiến của các quy định, văn bản của QH và các cơ quan Nhà nước khác ở Trung ương.
Hội đồng Hiến pháp có các nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể sau:
Thứ nhất, xem xét tính hợp hiến của Luật, Nghị quyết của QH. Kiểm tra tính hợp Hiến của các đạo luật do QH ban hành là nội dung cốt lõi thuộc phạm vi thẩm quyền bảo hiến của tất cả các cơ quan bảo hiến trên thế giới. Thực hiện quyền này, Dự thảo Hiến pháp trao quyền cho Hội đồng Hiến pháp thẩm quyền kiểm tra tính hợp hiến của Luật, Nghị quyết của QH.
Tuy nhiên, theo cả 2 phương án trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 thì quyết định về sự bất hợp hiến của các quy định/văn bản của QH không có giá trị bãi bỏ hoặc hủy bỏ quy định/văn bản đó.
Theo phương án 1, quyết định này có giá trị tạm đình chỉ thi hành quy định/văn bản đó và đợi QH quyết định trong Kỳ họp gần nhất: Hội đồng Hiến pháp xem xét tính hợp hiến của Luật, Nghị quyết của QH. Trường hợp Hội đồng Hiến pháp xác định quy định hoặc văn bản không phù hợp với Hiến pháp thì quy định hoặc văn bản đó bị tạm dừng việc thi hành cho đến khi QH xem xét, quyết định tại Kỳ họp gần nhất (Khoản 1 (a) Phương án 1). Trong trường hợp này, Hội đồng Hiến pháp có khả năng tạm thời vô hiệu hóa quy định/văn bản của QH trong khoảng thời gian đến khi có quyết định của QH trong Kỳ họp gần nhất.
Theo phương án 2, quyết định này chỉ có giá trị làm cơ sở để Hội đồng Hiến pháp kiến nghị QH quyết định trong Kỳ họp gần nhất: Hội đồng Hiến pháp xem xét tính hợp hiến của luật, nghị quyết của QH, nếu xác định văn bản của QH không phù hợp với Hiến pháp thì kiến nghị QH xem xét lại văn bản đó tại Kỳ họp gần nhất (Khoản 1 (a) Phương án 2).
So sánh hai phương án, rõ ràng quyết định của Hội đồng Hiến pháp theo phương án 1 có giá trị pháp lý mạnh mẽ hơn so với phương án 2 ở hai điểm. Một là, có giá trị đình chỉ thi hành quy định/văn bản bị tuyên bố bất hợp hiến. Hai là, QH phải biểu quyết với tỷ lệ ít nhất 2/3 tổng số ĐBQH để giữ quy định/văn bản đó. Phương án này phản ánh những nỗ lực của Ban soạn thảo trong việc nâng cao thẩm quyền của Hội đồng Hiến pháp phù hợp với nhiều ý kiến của các ĐBQH. Tuy vậy, thẩm quyền kiểm tra tính hợp hiến ở đây cũng chỉ coi như là phủ quyết tương đối bởi vì quyền quyết định cuối cùng về tính hợp hiến của các đạo luật vẫn thuộc về QH. Thẩm quyền này có nét giống với quyền phủ quyết tương đối của Tổng thống/Chủ tịch Nước với các dự luật trước khi công bố.
Sự hạn chế của thẩm quyền kiểm tra tính hợp hiến của các quy định/văn bản của QH sẽ là một rào cản lớn để Hội đồng Hiến pháp thực thi chức năng bảo vệ Hiến pháp. Thực chất, cơ chế này vẫn chỉ có giá trị mang tính kiến nghị. Để thực hiện hiệu quả chức năng bảo hiến, phán quyết của Hội đồng Hiến pháp phải dẫn đến hệ quả pháp lý đối với quy định/văn bản bị xem xét.
Để tránh xung đột trực tiếp với nguyên tắc QH là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất, ngoài việc Hội đồng Hiến pháp cho phép QH tự hủy bỏ, sửa đổi quy định/văn bản của mình theo yêu cầu của Hội đồng Hiến pháp trong Kỳ họp gần nhất thì có thể quy định như sau: nếu QH không hủy bỏ, sửa đổi theo quyết định của Hội đồng Hiến pháp, quy định/văn bản bị tuyên bố vi hiến sẽ tự mất hiệu lực pháp lý.
Theo cách quy định này, Hội đồng Hiến pháp không trực tiếp can thiệp vào quy định/văn bản bị tuyên bố vi hiến mà để QH tự hủy bỏ, sửa đổi; và nếu QH không thực hiện quyết định của Hội đồng Hiến pháp thì quy định/văn bản đó cũng tự mất hiệu lực.
Thứ hai, xem xét tính hợp hiến của văn bản do Chủ tịch Nước, UBTVQH, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao ban hành. Đây là thẩm quyền mở rộng của Hội đồng Hiến pháp trong việc kiểm tra tính hợp hiến của văn bản do các cơ quan nhà nước khác ban hành.
Về đối tượng kiểm hiến, Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 xác định các cơ quan nhà nước ở Trung ương, bao gồm Chủ tịch Nước, UBTVQH, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng các cơ quan ngang bộ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao ban hành.
Về khách thể, khái niệm văn bản có nội hàm khá rộng, bao gồm cả văn bản chủ đạo, văn bản quy phạm pháp luật và văn bản áp dụng cá biệt.
Về giá trị quyết định của Hội đồng Hiến pháp, cũng giống như quy định đối với phần về kiểm tra tính hợp hiến quy định/văn bản của QH, quyết định về sự bất hợp hiến của văn bản của các cơ quan trên không có giá trị hủy bỏ hoặc bãi bỏ văn bản đó.
Theo phương án 1, quy định này có giá trị tạm dừng việc thi hành quy định/văn bản cho đến khi cơ quan ban hành văn bản sửa đổi hoặc hủy bỏ quy định/văn bản trái Hiến pháp. Nếu cơ quan ban hành văn bản đó không sửa đổi hoặc hủy bỏ quy định hoặc văn bản đó thì Hội đồng Hiến pháp kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết định.
Phương án 2, Hội đồng Hiến pháp ra quyết định tạm đình chỉ việc thi hành và yêu cầu cơ quan đã ban hành sửa đổi, bổ sung văn bản; trường hợp cơ quan ban hành không thực hiện yêu cầu của Hội đồng Hiến pháp thì Hội đồng Hiến pháp kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết định.
Hai phương án chỉ có một điểm khác nhau không lớn: ở phương án 1, Hội đồng Hiến pháp không trực tiếp can thiệp vào văn bản của các cơ quan khác, hệ quả của quyết định là các cơ quan ban hành tự động tạm dừng thi hành, tự sửa đổi hoặc hủy bỏ; trong khi đó, ở phương án 2, Hội đồng Hiến pháp trực tiếp ra quyết định tạm đình chỉ và yêu cầu cơ quan ban hành văn bản sửa đổi, bổ sung văn bản.
Tuy vậy, điểm giống nhau cơ bản của cả hai phương án là phán quyết về tính hợp hiến của Hội đồng Hiến pháp không có giá trị hủy bỏ hoặc bãi bỏ văn bản mà chỉ có cơ quan ban hành hoặc các cơ quan giám sát cấp trên xem xét, quyết định. Như đã phân tích, trong thứ bậc các cơ quan có thẩm quyền bảo hiến, Hội đồng Hiến pháp đứng dưới QH, tương đương với UBTVQH và thấp hơn Thủ tướng Chính phủ vì UBTVQH cũng có quyền đình chỉ thi hành các văn bản trái với Hiến pháp và đề nghị QH đình chỉ, bãi bỏ; Thủ tướng có quyền đình chỉ thi hành¸bãi bỏ các văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trái Hiến pháp (Hội đồng Hiến pháp chỉ có quyền đình chỉ thi hành mà không có quyền bãi bỏ) .
Quy định này có thể được lý giải ở mấy điểm sau:
Một là, các nhà lập hiến vẫn theo quan điểm: QH – cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất – mới đủ tư cách để đình chỉ, bãi bỏ các văn bản vi hiến của các cơ quan nhà nước ở Trung ương. Như trên đã lập luận, cần phải có sự thay đổi nhận thức về nguyên tắc này trong mối tương quan với cơ chế bảo hiến.
Hai là, việc trao cho Hội đồng Hiến pháp thẩm quyền này có thể tạo ra sự mâu thuẫn/chồng chéo giữa Hội đồng Hiến pháp với các cơ quan nhà nước khác (QH, UBTVQH, Thủ tướng Chính phủ) trong việc thực hiện chức năng bảo hiến. Tuy nhiên, theo cách tư duy bảo hiến, phán quyết về tính hợp hiến của Hội đồng Hiến pháp có giá trị pháp lý bắt buộc với mọi cơ quan công quyền. Trong trường hợp Hội đồng Hiến pháp đã ban hành quyết định về tính hợp hiến, các cơ quan nhà nước khác (QH, UBTVQH, Thủ tướng Chính phủ) phải tuân thủ và không được có quyết định trái ngược.
Ba là, các nhà lập hiến vẫn khá dè dặt trong việc ghi nhận tính ưu thế của phán quyết của Hội đồng Hiến pháp đối với các cơ quan nhà nước khác. Tuy nhiên, Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 đã quy định việc tổ chức quyền lực đặt dưới sự kiểm soát nên hoàn toàn có cơ sở để trao cho Hội đồng Hiến pháp có quyền quyết định về giá trị pháp lý của các văn bản vi phạm Hiến pháp.
Xuất phát từ những lập luận trên, Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 nên sửa theo hướng:
“...
Nếu các cơ quan ban hành không hủy bỏ, sửa đổi theo quyết định của Hội đồng Hiến pháp, quy định/văn bản bị tuyên bố vi hiến sẽ tự mất hiệu lực pháp lý.
Quyết định của Hội đồng Hiến pháp có giá trị bắt buộc với các tổ chức, cơ quan nhà nước và cá nhân.
Thứ ba, Hội đồng Hiến pháp xem xét tính hợp hiến của các điều ước quốc tế được ký kết nhân danh Nhà nước trước khi trình QH, Chủ tịch Nước phê chuẩn”.
Quy định này phù hợp nhằm bảo đảm tính hợp hiến của các điều ước quốc tế trước khi phê chuẩn.
Một số thẩm quyền quan trọng của Hội đồng Hiến pháp còn thiếu, cần bổ sung trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992
Một là, chức năng kiểm tra tính hợp hiến các dự án luật, nghị quyết của QH trước khi được Chủ tịch Nước công bố (tiền kiểm hiến). Đây là cơ chế phòng ngừa vi phạm Hiến pháp có ý nghĩa quan trọng nhằm hạn chế các vi phạm Hiến pháp: Hội đồng Hiến pháp có thể phát hiện ra vi phạm Hiến pháp ngay từ trong quá trình xây dựng nghị quyết, luật; làm cho các cơ quan xây dựng luật thận trọng hơn trong quá trình làm luật, hạn chế sự ra đời các dự luật cẩu thả, vi phạm Hiến pháp gây hậu quả sau này.
Hai là, chức năng giải thích Hiến pháp. Quyền giải thích Hiến pháp được coi là một quyền gắn liền với chức năng của Hội đồng Hiến pháp. Cho dù có được quy định rõ trong Hiến pháp hay không, Hội đồng Hiến pháp các nước đều có quyền giải thích Hiến pháp. Do vậy, Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 nên chính thức hóa quyền giải thích Hiến pháp của Hội đồng Hiến pháp.
