Chính quyền cấp huyện, cấp xã có quyền ban hành văn bản pháp luật hay không?

ĐBQH Trần Du Lịch (TP Hồ Chí Minh): Cần phải xác lập trật tự thủ tục lập pháp và thủ tục lập quy
 
Tôi tham gia 3 nhiệm kỳ QH thì 3 lần làm Luật này. Tôi không biết tại sao, một luật quy định về công cụ để làm luật, làm văn bản mà chúng ta thay liên tục như thế này? Phải chăng chúng ta xây dựng pháp luật mà không có một hệ thống quan điểm khoa học. 

Pháp luật làm luật có ba loại là lập pháp, lập quy và ủy quyền lập pháp. Tôi đề nghị cần làm rõ thế nào là văn bản lập pháp. Chỉ QH mới có quyền lập pháp. Chúng ta không có sắc luật QH ủy quyền cho cơ quan hành pháp ban hành pháp luật nên không có hình thức ủy quyền lập pháp. Thực tế QH có ủy quyền cho UBTVQH ban hành pháp lệnh nhưng đó vẫn là văn bản lập pháp. Còn lại từ Chính phủ cho đến các cơ quan khác là văn bản lập quy. Phải tách biệt rõ ràng lập pháp và lập quy. Đề nghị cần phải xác lập trật tự thủ tục lập pháp và thủ tục lập quy. 
 
Dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định những nội dung lập pháp của QH là chính sách cơ bản của tài chính tiền tệ, chính sách cơ bản văn hóa, chính sách cơ bản về đối ngoại… Thế nào là chính sách cơ bản, chính sách không cơ bản? Từ quy định này, dẫn tới quy định tại điều 16, Chính phủ không được ban hành chính sách mà chỉ có biện pháp. Nhưng theo quy định tại điều 20, HĐND lại được ban hành chính sách. HĐND được ban hành chính sách trong khi Chính phủ không được ban hành chính sách? Quy định vậy sao điều hành được đất nước? Không có một trật tự nào cả. Gốc vấn đề là ở chỗ, đáng lẽ luật này được xây dựng dựa trên nền tảng là phải có các luật như Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật Công vụ… làm rõ quyền của từng cấp; quyền đó tương ứng với văn bản gì? Cần phải rõ cái gốc trước, văn bản đi theo quyền hạn của từng cấp.
 
Rồi xuống đến quy định cấp xã, cấp huyện có ban hành văn bản pháp luật hay không? Phương án có, phương án không. Cơ sở nào có hay không? Nói pháp luật thì không được, nhưng với trách nhiệm tự quản, xã có quyền ban hành các văn bản nào đó chứ. Trong khi chưa định hình được tổ chức, có chính quyền đầy đủ hay không đầy đủ ở cấp huyện, cấp xã mà lại làm luật này là thiếu sự thống nhất. Hiện nay chúng ta đang xây dựng toàn bộ hệ thống nhà nước theo Hiến pháp năm 2013. Phải đặt vào tổng thể đó, về chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền từng nơi, làm rõ bao nhiêu cấp, cấp nào được quyền gì, hình thức văn bản gì?
 
Thủ tục lập pháp của QH hoàn toàn khác, còn thẩm quyền lập quy của Chính phủ, Tòa án, Viện kiểm sát, chính quyền địa phương theo một quy trình khác. Trước tiên, cần phải làm rõ quyền và trách nhiệm của mỗi bên. Với quyền đó, địa phương cấp nào thì có tự quản, tự quản thì được ban hành văn bản gì? Hình thức gì? Văn bản địa phương ban hành đó có được gọi là văn bản pháp luật không? Hay đó là quy định gì?
 
ĐBQH Lê Minh Thông (Thanh Hóa): Chính quyền cấp huyện, cấp xã có quyền ban hành văn bản pháp luật hay không?
 
Dự thảo Luật đã bám sát quy định của Hiến pháp với hai yêu cầu cơ bản, một là loại bỏ bớt các hình thức văn bản thật sự không cần thiết để tập trung thi hành luật. Thứ hai, định rõ thẩm quyền của từng loại cơ quan, từng vị trí thì được ban hành các văn bản gì. Trong đó, đã hạn chế bớt các hình thức văn bản, vốn là một trong những nguyên nhân gây cho hệ thống pháp luật chúng ta rối rắm; tránh chuyện ban hành trái thẩm quyền, ban hành văn bản trùng lắp.
 
Ban đầu, dự thảo Luật có tên Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, sau khi UBTVQH cho ý kiến, dự thảo luật đổi tên là Luật Ban hành văn bản pháp luật. Có không ít ý kiến băn khoăn, văn bản pháp luật gồm những loại văn bản gì, có loại văn bản nào không phải pháp luật không? Vậy văn bản hành chính có phải là văn bản pháp luật không? Đây là câu hỏi chính dự thảo Luật cũng đang lúng túng. Nội dung ruột của dự thảo này với dự thảo cũ là không thay đổi, nhưng lại thay đổi tên gọi, nó bị vênh. Ngoài văn bản pháp luật này ra thì các văn bản khác có phải là văn bản pháp luật không? Một quyết định trợ cấp, quyết định nghỉ hưu, quyết định bổ nhiệm… liệu có phải là văn bản pháp luật không? Nếu là pháp luật thì đưa vào dự thảo luật, hiện còn thiếu. Nếu không là pháp luật, thì đó là hành chính, vậy thế nào là văn bản hành chính, lại là câu chuyện đặt ra. Văn bản hành chính có tạo ra hậu quả pháp lý không? Một quyết định trưng thu, trưng mua, một quyết định giải phóng mặt bằng, một quyết định đầu tư… tạo ra hậu quả pháp lý rất lớn. Nếu không phải là pháp luật thì làm sao tiến hành cưỡng chế thi hành được. Nếu xem đó là văn bản pháp luật thì phải đưa vào điều chỉnh trong dự thảo luật, nhưng có luật nào có thể ôm hết được tất cả các loại văn bản. Đó là lý do luật trước chỉ điều chỉnh các loại văn bản quy phạm, còn các văn bản hành chính, chuyên ngành để cho các luật chuyên ngành điều chỉnh. Đây là vấn đề lớn, chính cơ quan thẩm tra đang lúng túng.
 
Dự thảo Luật dự kiến bỏ một số loại văn bản liên tịch của các bộ, ngành để nâng cao trách nhiệm của cơ quan ban hành văn bản thi hành luật. Luật giao cụ thể cho đơn vị nào thì cơ quan đó phải có trách nhiệm triển khai, cụ thể hóa. Tôi đồng tình với quan điểm này, và không coi các nghị quyết liên tịch là nguồn của Luật.
 
Một điểm nữa, khi xây dựng luật này chúng ta bàn đến câu chuyện, chính quyền cấp huyện, cấp xã có quyền ban hành văn bản pháp luật hay không? Trong dự thảo luật đi theo hướng, việc ban hành văn bản pháp luật chỉ giao đến cấp tỉnh thôi. Thực tế, cấp chính quyền có quyền quyết định các vấn đề của địa phương theo quy định của Hiến pháp. Họ quyết định bằng cái gì? Chúng tôi đồng tình với quan điểm là phải đưa thẩm quyền của chính quyền các cấp như là một chủ thể để ban hành văn bản pháp luật. Các quyết định của cấp xã là văn bản pháp luật. Về mặt thẩm quyền, chúng tôi đồng tình tiếp tục quy định quyền của các cấp chính quyền trong việc ban hành văn bản pháp luật.

Quy trình làm luật của ta hiện nay, có câu chuyện các lần thảo luận ở tổ và ở hội trường, cả phiên cuối cùng thảo luận báo cáo tiếp thu, giải trình của UBTVQH trước khi thông qua đều thảo luận gần giống nhau. Trong dự thảo Luật vẫn thiết kế theo dạng không phân biệt được lần trình thứ nhất là trình nội dung gì, lần trình thứ hai là trình nội dung gì. Dẫn đến thực trạng lần trình thứ nhất chúng ta cũng trình toàn bộ văn bản luật, ĐBQH bám vào từng điều, từng chương để thảo luận, lần trình thứ hai cũng trình toàn bộ văn bản. Điều này rất khó nâng cao chất lượng của dự thảo luật. Dự thảo luật của các lần trình ra không phân biệt được phạm vi, mức độ, tính chất thảo luận khác nhau. Khi thiết kế luật, cần thiết kế theo hướng, lần trình thứ nhất là lần trình về chính sách, trình về chủ trương, về quan điểm luật pháp, về định hướng và những nội dung lớn của luật đó. Rồi lần trình thứ hai, từ cái nội dung lớn QH đã thảo luận, cụ thể hóa thành các điều khoản cụ thể của văn bản luật.
 
Nội dung tiếp theo, thực trạng của chúng ta là đầu nhiệm kỳ thông qua Chương trình làm luật toàn khóa và đến mỗi đầu năm của một năm của nhiệm kỳ, chúng ta lại thảo luận chương trình làm luật của năm tới và điều chỉnh chương trình năm nay, hầu như năm nào cũng điều chỉnh lại; rất nhiều luật mới đưa vào, nhiều luật bị rút ra. Dẫn tới chương trình toàn khóa gần như không tuân thủ được. Có nhất thiết xây dựng chương trình làm luật toàn khóa hay không? Hay chỉ xây dựng chương trình định hướng, khóa này tập trung chủ yếu vào các lĩnh vực nào. Trên cơ sở đó, các sáng kiến pháp luật tập trung vào xây dựng chương trình cho từng năm. Tập quán làm luật của chúng ta làm luật bốn năm chục điều, vài trăm điều nên sửa mất nhiều thời gian. Đến nay, thời hạn gửi văn bản đến cho QH cũng không bảo đảm được, rất thụ động. Mấu chốt là chúng ta thay đổi rất nhiều trong chương trình làm luật hàng năm, và khối lượng mỗi đạo luật quá lớn. Bản thân các ĐBQH là người có quyền trình sáng kiến luật cũng không thực hiện được, bởi ĐBQH đề xuất các dự luật rất là lớn thì không thể thực hiện được. Cần phải xem xét vấn đề này…
 
ĐBQH Bùi Văn Xuyền (Thái Bình): Cần giảm bớt đầu mối ban hành văn bản pháp luật
 
Tôi đồng tình với việc ban hành Luật nhằm hợp nhất hai luật hiện hành là Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2004 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, thống nhất cho việc xây dựng và thi hành pháp luật từ Trung ương đến địa phương. Qua đó, khắc phục những quy định không thống nhất, thậm chí mâu thuẫn nhau giữa hai dự án luật hiện hành. Tên của Luật trình ra tại kỳ họp này đã được thay đổi. Hiện nay, hầu như là các địa phương không nhận biết được văn bản nào là văn bản quy phạm pháp luật, văn bản nào là văn bản pháp luật hành chính. Nếu dự thảo Luật điều chỉnh các văn bản pháp luật thì có điều chỉnh các văn bản hành chính, văn bản cá biệt hay không? Nếu đưa cả hai nội dung này vào làm trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật và văn bản pháp luật thì rất là phức tạp rất, rất cồng kềnh, chắc dự án luật này sẽ không được ban hành theo đúng tiến độ.
 
Nội dung này có điểm mới, tiếp tục thu gọn lại đầu mối có thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật. Hiện có quá nhiều đầu mối, quá nhiều cơ quan có thẩm quyền ban hành các văn bản pháp luật, dẫn tới có quá nhiều văn bản. Cần giảm bớt các đầu mối này đi. Một câu hỏi đặt ra, điều này có ảnh hưởng đến hoạt động của họ không và có ảnh hưởng trực tiếp đến thẩm quyền của họ không? Qua thảo luận về thẩm quyền ban hành thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, có ý kiến cho rằng không nên quy định, có ý kiến cho rằng nên giữ lại quy định này. Tôi cho rằng chúng ta nên bỏ quy định này để giảm bớt đầu mối ban hành văn bản pháp luật. Đối với thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật của chính quyền cấp huyện, cấp xã, có quan điểm giữ lại thẩm quyền này như hiện hành, có quan điểm cho rằng không nên quy định thẩm quyền này. Qua thực tiễn, rõ ràng cấp huyện, cấp xã hiện nay được ban hành văn bản pháp luật rất ít, hầu như chỉ còn nghị quyết của HĐND. Còn những nội dung liên quan đến ban hành văn bản đúng nghĩa của pháp luật điều chỉnh chung trong toàn huyện, toàn xã thì hầu như là không còn. Tôi cho rằng, nên bỏ quy định thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật của chính quyền cấp xã, còn thẩm quyền này của cấp huyện nên giữ lại để giảm bớt đầu mối.