Chế định đầy đủ hơn thẩm quyền của cơ quan dân cử về tài chính nhà nước, ngân sách nhà nước (Phần 1)

>> Chế định đầy đủ hơn thẩm quyền của cơ quan dân cử về tài chính nhà nước, ngân sách nhà nước (Phần 2)

Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 có nhiều điều chế định về tài chính, về thẩm quyền của các cơ quan dân cử trong quyết định và giám sát tài chính nhà nước, ngân sách nhà nước đã có những thay đổi khá căn bản so với Hiến pháp năm 1992 và các Hiến pháp trước đó.

Điều 59 chế định về ngân sách nhà nước, trong đó quy định:

Ngân sách nhà nước, dự trữ quốc gia, quỹ tài chính nhà nước và các nguồn tài chính công khác được nhà nước thống nhất quản lý, sử dụng hiệu quả, công bằng, công khai, minh bạch, đúng pháp luật.

Ngân sách nhà nước là thống nhất gồm ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương. Thu chi ngân sách nhà nước được thực hiện theo quy định của pháp luật.

Quy định như vậy vừa không đầy đủ, không rõ nghĩa và không chính xác.

Về thẩm quyền của QH với tính chất là cơ quan dân cử, đại diện cho cử tri cả nước, thực hiện quyền lực mang tính gián tiếp của nhân dân về tài chính, ngân sách nhà nước được chế định tại Điều 75, khoản 4 chỉ quy định:

Điều 75:

QH có những nhiệm vụ và quyền hạn sau đây:

4- Quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia; quy định, sửa đổi bãi bỏ các sắc thuế; quyết định nguyên tắc phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương; quyết định mức giới hạn an toàn nợ quốc gia, nợ công, nợ chính phủ; quyết định dự toán và phân bổ ngân sách Trung ương; phê chuẩn quyết toán ngân sách Trung ương; xem xét báo cáo tổng hợp dự toán và quyết toán ngân sách nhà nước;

Chế định về tài chính ngân sách lần này có sự khác biệt rất lớn so với chế định trong Hiến pháp 1992. QH chỉ quyết định dự toán ngân sách Trung ương, phê chuẩn quyết toán ngân sách Trung ương. Đây là quan điểm mới rất cần phải trao đổi về tính hợp lý của nó. Đối với ngân sách địa phương (bộ phận cấu thành quan trọng của ngân sách nhà nước) không thấy chế định cụ thể trong nhiệm vụ và quyền của HĐND, cơ quan dân cử ở địa phương, đại diện cho cử tri, cho nhân dân địa phương, chỉ có một câu quy định rất chung chung tại Điều 116 Khoản 1, đoạn 2): HĐND quyết định các vấn đề quan trọng của địa phương.

Xin được trao đổi và trình bày ý kiến về các quy định này.

1- Hiểu rõ và đầy đủ về tài chính, tài chính quốc gia, tài chính nhà nước

Tài chính của một quốc gia là tổng thể các quan hệ tài chính trong các lĩnh vực hoạt động khác nhau nhưng thống nhất với nhau về bản chất, chức năng và liên hệ hữu cơ với nhau về sự hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ trong nền kinh tế. Hệ thống tài chính Việt Nam gồm: tài chính nhà nước, tài chính doanh nghiệp và tài chính dân cư.

Tài chính Nhà nước là một bộ phận hợp thành của tài chính quốc gia với 3 đặc điểm cơ bản: thuộc sở hữu quốc gia mà Nhà nước là đại diện chủ sở hữu; phục vụ cho toàn xã hội, hoạt động không vì mục đích lợi nhuận, vì quyền lợi của nhân dân, của toàn thể xã hội; việc quản lý và sử dụng được điều chỉnh bằng luật pháp của Nhà nước.

Tài chính nhà nước bao gồm trước hết là ngân sách nhà nước mà biểu hiện cụ thể là các quỹ ngân sách nhà nước; sau đó là các quỹ dự trữ quốc gia, quỹ dự phòng, các quỹ tập trung, quỹ chuyên dùng của nhà nước (có thể gọi chung là các quỹ nhà nước), tài sản quốc gia và ngân quỹ của nhà nước, các khoản ký quỹ, góp vốn của nhà nước; và cuối cùng là hoạt động tín dụng nhà nước, trong đó có ngân quỹ mà nhà nước, chính phủ vay, cho vay và trả nợ tiền vay. Riêng các quỹ tập trung và quỹ chuyên dùng của nhà nước, thuộc quyền quản lý của nhà nước, thường được gọi là các quỹ ngoài ngân sách nhà nước. Hiện nay đã có xấp xỉ 50 quỹ, có quỹ có số vốn hàng trăm, thậm chí hàng nghìn tỷ đồng như Quỹ dự trữ nhà nước, Quỹ dự trữ tài chính, Quỹ dự phòng, Quỹ tích luỹ trả nợ nước ngoài, Quỹ quốc gia giải quyết việc làm, Quỹ phát triển khoa học – công nghệ, Quỹ môi trường…

Yêu cầu đặt ra là phải xây dựng nền tài chính quốc gia lành mạnh, công khai, tăng cường kỷ cương, kỷ luật, thực hiện chế độ trách nhiệm của các đơn vị quản lý, sử dụng tài chính nhà nước, ngân quỹ nhà nước; chủ động đáp ứng các yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm an ninh quốc phòng và những yêu cầu mới đặt ra trong quá trình đổi mới cơ chế quản lý kinh tế và hội nhập kinh tế quốc tế .

Quyền lực và tài chính luôn gắn chặt với nhau. Tài chính nhà nước xuất hiện cùng với sự hình thành Nhà nước. Có thể nói, quyền lực chính trị và quyền lực tài chính đã tự hình thành và cùng phát triển, thậm chí quyền lực tài chính còn thường quyết định phạm vi quyền lực chính trị. Chính việc tạo lập các sắc thuế đầu tiên đã dẫn đến việc tổ chức các hình thái ban đầu của nhà nước và thuế khóa cũng là nguyên nhân của các cuộc cách mạng làm biến đổi sâu rộng nền chính trị của các quốc gia.

Nói cách khác, tài chính nhà nước thực chất mang tính chính trị. Tài chính nhà nước có lịch sử lâu đời với một mục tiêu cơ bản mang tính xuyên suốt là công khai, minh bạch. Sự  minh bạch, tin cậy về tài chính luôn luôn gắn liền một cách có hệ thống với tính chất của mối quan hệ xã hội. Chính vì vậy, tài chính nhà nước được coi là một công cụ ưu tiên trong việc phân tích và tạo lập các xã hội có tổ chức và đưa ra phương thức hoạt động mới. Nhà nước nào cũng đảm nhận và giành quyền quyết định về tài chính nhà nước, trong đó có ngân sách nhà nước. Quyết định chính sách tài chính quốc gia, chính sách tiền tệ quốc gia, chính sách tài khóa, quyết định ngân sách nhà nước luôn luôn thuộc thẩm quyền, nghĩa vụ và quyền hạn của cơ quan quyền lực cao nhất của các quốc gia, dù nhà nước đó có thể chế chính trị và tính chất của nhà nước như thế nào.

Hiện nay, các quốc gia đang chứng kiến và đối mặt một sự thay đổi rất sâu rộng về phương thức tổ chức các hệ thống tài chính và sự thay đổi đang dần lan tỏa khắp thế giới. Tất cả các nền kinh tế, dù là phát triển hay đang phát triển đều phải đối mặt với vấn đề cải cách tài chính nhà nước và do ảnh hưởng mang tính hệ thống, cuộc cải cách này lại tác động ngược trở lại, lan từ nước này sang nước khác, khiến cho cơ chế tài chính nhà nước ngày càng trở nên tương đồng.

Có thể nhận thấy, trên cơ sở cải cách các định chế tài chính, chính nhà nước cũng đang trải qua một thời kỳ biến đổi sâu sắc. Ở Việt Nam, cải cách tài chính nhà nước là một nội dung quan trọng của cải cách hành chính nhà nước và cải cách thể chế nhà nước. Nhưng cũng phải thấy, cải cách tài chính không phải là sự điều chỉnh, sắp đặt thuần túy mang tính kỹ thuật. Đó chính là một hình thức quản lý mới đang dần được hình thành thông qua cải cách tài chính với khuôn mẫu là mô hình quản trị doanh nghiệp.

Phải nói rằng, tài chính nhà nước là tổng hòa của nhiều quy trình đan xen, chồng chéo nhau giữa tác nhân quốc gia và quốc tế hết sức đa dạng. Cần suy nghĩ tìm tòi và hình thành một học thuyết, một phương thức về quản lý tài chính nhà nước, bởi xét trên cả khía cạnh kinh tế và chính trị, phương thức quản lý tài chính nhà nước có ý nghĩa quyết định đối với chất lượng sống của không chỉ hôm nay mà của cả thế hệ tương lai.

Vấn đề của một nền tài chính quốc gia lành mạnh là bảo đảm sự kết hợp giữa một bên là quy trình ra quyết định về tài chính nhà nước, về ngân sách nhà nước một cách dân chủ, minh bạch và một bên là cơ chế quản lý nhà nước hợp lý, hiệu quả. Để bảo đảm có dân chủ thực sự về ngân quỹ, ngân sách nhà nước cũng như nâng cao tính hiệu quả trong quản lý tài chính thì hệ thống tài chính phải công khai, minh bạch, các chủ thể quản lý và chính trị thực sự được bảo đảm thẩm quyền và chịu trách nhiệm về những quyết định của mình. Như vậy, công khai, minh bạch, kiểm tra, kiểm soát và trách nhiệm là những điều kiện cần thiết cho việc thực hiện phương thức quản lý mới trong tài chính hướng tới mục tiêu quản lý tốt thu chi ngân sách, ngân quỹ nhà nước. Tăng cường quản lý tài chính nhà nước trong bối cảnh cải cách nền hành chính quốc gia chính là tăng cường khả năng nhà nước trong điều tiết phát triển kinh tế - xã hội vì mục tiêu dân giàu, nước mạnh.

Ở nước ta, các chế định về tài chính, ngân sách và ngân hàng đã được xác lập. Các quy định về phân cấp ngân sách, công khai ngân sách và quy trình ngân sách đã được cải thiện. Hệ thống thuế đã được cải cách bảo đảm nguồn thu cho ngân sách và từng bước đạt được sự công bằng xã hội. Tuy nhiên còn thiếu các chế tài bảo đảm tính độc lập của ngân hàng nhà nước; thiếu các chế tài cần thiết, đủ mạnh để hạn chế và kiểm soát sự lạm dụng quyền lực của Chính phủ đối với các quyết định của ngân hàng, quyết định về ngân sách, ngân quỹ nhà nước.    

2 - Về các quy định liên quan đến tài chính quốc gia, tài chính nhà nước

Điều 59 quy định về tài chính nhà nước, ngân sách nhà nước, trong đó khẳng định:

(1) - Ngân sách nhà nước, dự trữ quốc gia, quỹ tài chính nhà  nước và các nguồn tài chính công khác được nhà nước thống nhất quản lý sử dụng hiệu quả, công bằng, công khai, minh bạch, đúng pháp luật.

(2)- Ngân sách nhà nước là thống nhất gồm ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương. Thu chi ngân sách được thực hiện theo quy định của pháp luật.

Quy định như vậy vừa không đầy đủ, không hoàn toàn chính xác về khái niệm và nội hàm của các khái niệm về tài chính.

Trong cơ chế quản lý kinh tế của mỗi quốc gia, tài chính luôn luôn là tổng hòa các mối quan hệ kinh tế, là tổíng thể các nội dung và giải pháp tài chính - tiền tệ. Tài chính không chỉ có nhiệm vụ nuôi dưỡng, phát triển, khai thác các nguồn lực; thúc đẩy, duy trì tăng trưởng kinh tế, tăng thu nhập mà còn phải quản lý, sử dụng có hiệu quả mọi nguồn lực, mọi tiềm năng của đất nước. Với chức năng tập trung, phân phối, giám đốc bằng đồng tiền và tổ chức luân chuyển vốn, nguồn vốn, tài chính là tổng hòa các mối quan hệ kinh tế gắn với phân phối tổng sản phẩm quốc dân và các nguồn tiền tệ trong quá trình hình thành, sử dụng các quỹ tiền tệ để thực hiện các mục tiêu và nhiệm vụ kinh tế - xã hội đã hoạch định.

Tài chính, mà biểu hiện cụ thể là các quỹ tiền tệ được hình thành qua phân phối lần đầu và phân phối lại thu nhập quốc dân, thực chất là công cụ phân phối sản phẩm quốc dân. Thông qua phân phối tài chính, mối quan hệ giữa tích lũy và tiêu dùng được xác lập và từ đây các quan hệ cân đối lớn của nền kinh tế quốc dân được xác lập. Các quan hệ tài chính luôn giữ vai trò trung tâm trong quá trình thực hiện các giải pháp nhằm ổn định tiền tệ, bình ổn vật giá, nâng cao sức mua và nhu cầu tiêu dùng của xã hội. Thông qua các quan hệ phân phối, tài chính được sử dụng như một công cụ sắc bén điều tiết thu nhập giữa các tầng lớp dân cư trong xã hội.

Hệ thống tài chính của một quốc gia là tổng thể các quan hệ tài chính trong các lĩnh vực hoạt động khác nhau nhưng thống nhất với nhau về bản chất, chức năng và liên hệ hữu cơ với nhau về sự hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ trong nền kinh tế. Hệ thống tài chính Việt Nam gồm: tài chính nhà nước, tài chính doanh nghiệp và tài chính dân cư.

Vì vậy, cần có quy định về: “tài chính quốc gia” (thuật ngữ này được thừa nhận tại Điều 75, khoản 4, khi quy định QH quyết định chính sách tài chính quốc gia, nhưng lại không được chế định tại Điều 59). Nhà nước và nhân dân có nghĩa vụ xây dựng và phát triển nền tài chính quốc gia có tiềm lực mạnh, quản lý và phân phối hợp lý, sử dụng có hiệu quả mọi nguồn lực tài chính quốc gia. Điều 59 có quy định về các nguồn tài chính công khác.

Chúng tôi cho rằng, không nên dùng khái niệm tài chính công và tài sản công. Đây là thuật ngữ mới du nhập ở nước ngoài vào Việt Nam. Khái niệm và thuật ngữ công (tiếng Anh là public - public finance),  tư (tiếng Anh là private) không hoàn toàn phù hợp trong thể chế chính trị và kinh tế  của Việt Nam: Nhà nước pháp quyền, tam quyền không phân lập, không đa nguyên, không đa Đảng. Vì vậy cũng không có khái niệm và phân định rạch ròi tài chính công và tài chính tư. Sẽ rất khó lý giải và phân định ở Việt Nam về tính chất công - tư của tài chính ở các tổ chức chính trị - xã hội hoặc tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp. Vì vậy, ở Việt Nam, trong thể chế nhà nước của Việt Nam, nên quy định các cấu phần của tài chính quốc gia gồm: tài chính nhà nước, tài chính doanh nghiệp và tài chính dân cư. Tài chính nhà nước bao gồm không chỉ ngân sách nhà nước, quỹ ngân sách nhà nước, các quỹ tập trung của nhà nước (gồm cả quỹ dự trữ quốc gia, các quỹ dự phòng, dự trữ tài chính, các quỹ chuyên dùng...), các khoản ký quỹ, đầu tư, vốn của nhà nước trong và ngoài nước, các khoản nhà nước vay và cho vay.

Hơn nữa, quy định tại Điều 59 đề cập: ngân sách nhà nước, dự trữ quốc gia, các quỹ tài chính... lại có câu: các nguồn tài chính công khác. Vậy nguồn tài chính công khác là gì? Tại sao các quy định trên không có chữ tài chính công, đến cuối câu lại có thêm nguồn tài chính công khác. Điều này cần được điều chỉnh và quy định lại rõ hơn.

Đề nghị, Khoản 1 Điều 59 nên quy định: “Phát triển và nâng cao tiềm lực tài chính quốc gia. Nhà nước thống nhất huy động, phân phối, quản lý và sử  dụng tài chính nhà nước và ngân quỹ quốc gia.”

Quy định như vậy vừa chính xác về thuật ngữ, về nội hàm khái niệm phù hợp Điều 75 khi quy định: QH quyết định chính sách tài chính quốc gia. Chính sách tài chính quốc gia là chính sách phát triển, huy động, động viên, phân phối, phân phối lại và sử dụng nguồn tài chính quốc gia, bao gồm cả tài chính nhà nước, tài chính các tổ chức kinh tế và tài chính dân cư.

(Còn nữa)