Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công - tư (PPP)

Bước tiến trong chính sách thu hút đầu tư 

Xem với cỡ chữ
Được Quốc hội thông qua tại Kỳ họp thứ Chín, với tỷ lệ 92,75% tổng số đại biểu Quốc hội (ĐBQH) tán thành, Luật PPP kế thừa những quy định tốt đã và đang thực hiện, đồng thời bổ sung các nội dung mới, quan trọng bảo đảm tính đặc thù của đầu tư PPP, tạo môi trường pháp lý ổn định hơn cho các dự án PPP trong thời gian tới. Bên cạnh đó, việc hoàn thiện các cơ chế tổng thể như hình thức ưu đãi, hỗ trợ, bảo đảm từ phía Nhà nước dành cho nhà đầu tư được đánh giá là bước tiến trong chính sách thu hút đầu tư qua PPP.

Tạo môi trường pháp lý ổn định hơn 

Giới thiệu về Luật PPP, Thứ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư Vũ Đại Thắng cho biết, việc ban hành đạo luật riêng nhằm bảo đảm tính đặc thù của đầu tư PPP, tạo môi trường pháp lý ổn định hơn cho doanh nghiệp, tránh tình trạng “vay mượn" quy định của các pháp luật khác. Trước kia, quy định chi tiết cho hoạt động PPP chỉ dừng ở cấp nghị định, chịu sự điều chỉnh của nhiều luật khác nhau như Luật Ngân sách nhà nước, Luật Đầu tư, Luật Đầu tư công, Luật Bảo vệ môi trường, Luật Doanh nghiệp, Luật Đất đai, Luật Xây dựng, Luật Quản lý nợ công... Khung pháp lý ở cấp nghị định sẽ không ổn định, liên tục phải điều chỉnh, gây nhiều bất lợi cho cả phía Nhà nước và doanh nghiệp khi thực hiện các dự án PPP có quy mô đầu tư lớn, dài hạn.

Mặt khác, việc xây dựng khung pháp lý có hiệu lực cao hơn, ổn định hơn giúp tránh được các rủi ro cho nhà đầu tư trong trường hợp thay đổi chính sách, do hợp đồng dự án PPP thường kéo dài từ 20 - 30 năm. Nhà đầu tư cũng như các bên cho vay thường yêu cầu tính bền vững của các quy định pháp luật điều chỉnh hợp đồng. Vì vậy, Luật PPP được ban hành là cơ sở cho việc hoàn thiện môi trường đầu tư, phát triển cơ sở hạ tầng một cách bền vững, lâu dài. 

Thứ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư Vũ Đại Thắng cho biết, Luật PPP có những nội dung cơ bản gồm: Lĩnh vực đầu tư; quy mô đầu tư; phân loại dự án PPP và thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư; hội đồng thẩm định dự án PPP; vốn nhà nước trong dự án PPP; lựa chọn nhà đầu tư; cơ chế chia sẻ phần tăng, giảm doanh thu; huy động vốn của doanh nghiệp dự án; kiểm toán nhà nước đối với dự án PPP. 

Về lĩnh vực đầu tư, Luật PPP khu biệt 5 lĩnh vực thiết yếu mà Nhà nước ưu tiên đầu tư theo phương thức PPP, nhằm tập trung nguồn lực, gồm giao thông; lưới điện, nhà máy điện (trừ nhà máy thủy điện và trường hợp Nhà nước độc quyền theo quy định của Luật Điện lực); thủy lợi, cung cấp nước sạch, thoát nước, xử lý nước thải, chất thải; y tế, giáo dục - đào tạo; hạ tầng công nghệ thông tin. 

Luật PPP cũng quy định quy mô tổng mức đầu tư tối thiểu để đầu tư theo phương thức PPP là 200 tỷ đồng. Đối với một số dự án ở địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn, đặc biệt khó khăn hoặc trong lĩnh vực y tế, giáo dục - đào tạo, tổng mức đầu tư tối thiếu để đầu tư theo phương thức PPP là 100 tỷ đồng. Việc đưa ra giới hạn về nguồn vốn đầu tư nhằm bảo đảm tập trung các lĩnh vực ưu tiên để đầu tư theo phương thức PPP.

Một điều khoản quan trọng khác của Luật PPP là quy định về vốn nhà nước trong dự án PPP. Luật quy định cụ thể mục đích sử dụng, phương thức quản lý vốn nhà nước trong dự án PPP. Trong đó, với phần vốn nhà nước sử dụng để hỗ trợ xây dựng công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng và giải phóng mặt bằng, hạn mức tham gia trong dự án PPP không quá 50% tổng mức đầu tư và được quản lý, sử dụng theo hai phương thức: tách thành tiểu dự án trong dự án PPP; đồng thời, bố trí vào hạng mục cụ thể theo tỷ lệ và giá trị, tiến độ và điều kiện quy định tại hợp đồng. 

Về phân loại dự án PPP và thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư, Luật quy định việc phân loại dự án gắn với thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư, gồm: Quốc hội; Thủ tướng; Bộ trưởng, người đứng đầu cơ quan Trung ương, cơ quan khác và Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Cấp có thẩm quyền quyết định đầu tư là cấp quyết định điều chỉnh chủ trương đầu tư.

Bảo đảm thực hiện dự án thành công

Thứ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư Vũ Đại Thắng cho biết, nhằm thể chế hóa chủ trương dừng thực hiện các dự án mới áp dụng loại hợp đồng xây dựng - chuyển giao (BT), kể từ ngày Luật PPP có hiệu lực thi hành, tất cả dự án mới theo hợp đồng BT phải dừng triển khai. Đặc biệt, kể từ ngày 15.8.2020, tất cả các dự án BT chưa được phê duyệt chủ trương đầu tư cũng phải dừng thực hiện.

Lý giải về Luật PPP không quy định dự án BT nữa, Thứ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư cho biết, dự án theo hợp đồng BT không mang bản chất của dự án PPP. Bản chất của dự án PPP là có sự hợp tác chặt chẽ và dài hạn giữa Nhà nước và tư nhân. Còn với dự án BT, không có bất cứ hợp đồng nào giữa Nhà nước và tư nhân. Dự án BT làm xong thì nhà đầu tư chuyển giao cho Nhà nước và nhà đầu tư nhận lại bằng khoản thanh toán đối ứng bằng đất, tài sản hay tiền là xong. Nhà đầu tư không có trách nhiệm lâu dài đối với dự án đó. Do vậy, các dự án BT không nằm trong Luật PPP.

Luật PPP hoàn thiện các cơ chế tổng thể bao gồm các hình thức hỗ trợ, ưu đãi và bảo đảm đầu tư từ phía Nhà nước cho nhà đầu tư nhằm tăng tính hấp dẫn của dự án, thu hút đầu tư mạnh mẽ cũng như bảo đảm việc thực hiện dự án thành công. “Đây là chính sách then chốt của Luật PPP, được nhiều nhà đầu tư, tổ chức quốc tế quan tâm và đánh giá là bước tiến trong chính sách thu hút đầu tư qua PPP tại Việt Nam”, Thứ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư Nguyễn Thanh Tịnh nói.

Nhằm bảo đảm tính minh bạch, công khai trong lựa chọn nhà đầu tư, Luật đưa ra quy trình lựa chọn nhà đầu tư dự án PPP. Quy định về lựa chọn nhà đầu tư dự án PPP lần đầu được tích hợp tại một văn bản quy phạm pháp luật về PPP giúp bảo đảm tính thống nhất, chỉnh thể và tính liên tục của quy trình thực hiện một dự án PPP; đồng thời, thu hẹp trường hợp chỉ định nhà đầu tư so với quy định hiện hành tại Luật Đấu thầu năm 2013.

Nội dung quan trọng được các nhà đầu tư quan tâm là quy định về cơ chế chia sẻ rủi ro giữa Nhà nước và nhà đầu tư trong thực hiện dự án PPP. Luật quy định cơ chế chia sẻ phần tăng, giảm doanh thu được áp dụng cho tất cả dự án PPP với tỷ lệ cố định 50% - 50% cho hai bên và trên cơ sở kiểm soát định kì doanh thu hàng năm. Việc chia sẻ phần giảm doanh thu khi doanh thu thực tế chỉ đạt 75% doanh thu trong phương án tài chính chỉ được áp dụng khi đã thực hiện đầy đủ các biện pháp điều chỉnh mức giá, phí sản phẩm, dịch vụ công hoặc thời hạn hợp đồng và phải được Kiểm toán Nhà nước thực hiện kiểm toán phần giảm doanh thu.

Về huy động vốn của doanh nghiệp dự án, bên cạnh kênh huy động vốn truyền thống từ vốn tín dụng của các ngân hàng, Luật PPP cho phép doanh nghiệp dự án PPP được phát hành trái phiếu doanh nghiệp nhằm huy động vốn thực hiện dự án PPP. 

Luật cũng quy định cụ thể phạm vi, nội dung Kiểm toán Nhà nước thực hiện kiểm toán đối với dự án PPP, bao gồm việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công trong dự án PPP.

Điểm yếu nhất trước đây của chúng ta trong thực hiện các dự án PPP là thẩm định chất lượng dự án. Nêu lên vấn đề này, Thứ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư cho biết, Luật PPP đưa ra quy định về Hội đồng thẩm định dự án PPP. Luật quy định, Hội đồng thẩm định dự án PPP gồm: Hội đồng thẩm định nhà nước; Hội đồng thẩm định liên ngành; Hội đồng thẩm định cấp cơ sở.

Nhằm triển khai thực hiện Luật, Chính phủ dự kiến ban hành 3 nghị định hướng dẫn gồm: Nghị định quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật PPP và Nghị định quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật PPP về lựa chọn nhà đầu tư do Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì soạn thảo; Nghị định quy định về cơ chế tài chính trong đầu tư theo phương thức đối tác công tư do Bộ Tài chính chủ trì soạn thảo. Dự kiến, các Nghị định sẽ được sớm ban hành để kịp thời hướng dẫn thực hiện Luật PPP, có hiệu lực thi hành vào ngày 1.1.2021.

Nhật An