Bảo lãnh rủi ro cho dự án PPP

Bảo lãnh doanh thu cho dự án nghĩa là nếu doanh thu của dự án không bảo đảm mức như hợp đồng đã ký cho cả đời dự án thì Chính phủ phải bỏ ngân sách trả bù. Bảo lãnh ngoại tệ là Chính phủ sẽ chi trả (100% hoặc một tỷ lệ nhất định) với những thiệt hại do tỷ giá thay đổi cho nhà đầu tư.

Tháng 9 năm ngoái, Bộ Tài chính đã báo cáo Thủ tướng về kết quả nghiên cứu cơ chế bảo lãnh Chính phủ thí điểm đối với các dự án giao thông trọng điểm. Theo đó, tính cần thiết của cơ chế này được khẳng định, tuy nhiên vì chưa có cơ sở pháp lý nên không thể triển khai áp dụng. Hơn nữa, trong điều kiện nợ công phải kiểm soát chặt chẽ để bảo đảm không vượt trần Quốc hội đề ra, Chính phủ có muốn cũng khó mà gật đầu bảo lãnh. Vài ba năm gần đây, ngoài 1, 2 dự án đầu tư vào truyền tải điện của quốc gia thì không có dự án nào được Nhà nước cấp bảo lãnh Chính phủ.

Dự án Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư đang được xây dựng hiện nay là cơ hội để hoàn thiện hành lang pháp lý cho cơ chế bảo lãnh Chính phủ. Tuy nhiên, Chính phủ có nên bảo lãnh cho các dự án PPP hay không vẫn đang là câu hỏi gây tranh luận.

Không bảo lãnh thì các nhà đầu tư ngoại không muốn tham gia đấu thầu các dự án PPP sau khi tính toán thiệt hơn. Bảo lãnh thì Nhà nước nhận rủi ro về phía mình và nếu không có cơ chế quản lý rủi ro tốt có thể sẽ gây ra những hệ lụy lớn cho ngân sách về dài hạn. Chẳng hạn, cơ chế bảo lãnh doanh thu không tạo động lực tối đa hóa doanh thu của nhà đầu tư, bởi tâm lý thua lỗ đã có Nhà nước gánh. Như vậy sẽ tăng gánh nặng ngân sách để thực hiện bảo lãnh và chất thêm áp lực cho nợ công. Một mối nguy nữa là tổng mức đầu tư dự án có thể bị đẩy lên quá cao, dẫn đến yêu cầu về doanh thu cần đạt được cũng cao tương ứng. Nếu trong thực tế không đạt được mức doanh thu đó thì chính ngân sách nhà nước lại phải “trả giá” cho những số liệu bị phù phép chứ không phải ai khác.

Nhìn ra thế giới, hiện nay hầu như các quốc gia không áp dụng bảo lãnh ngoại tệ trong các hợp đồng PPP. Ở một số quốc gia như Hàn Quốc, Malaysia, Mexico, Canada, Colombia, Nam Phi… bảo lãnh doanh thu được thực hiện trong giai đoạn đầu phát triển thị trường PPP nhằm gia tăng tính hấp dẫn của dự án đối với các nhà đầu tư.

Trong bối cảnh thị trường PPP nước ta đang phát triển ở giai đoạn đầu như hiện nay, có lẽ vẫn cần chấp thuận cơ chế bảo lãnh Chính phủ. Nhưng không phải Nhà nước sẽ bảo lãnh cả doanh thu và ngoại tệ, hay bảo lãnh tràn lan cho tất cả các dự án PPP.  Cơ chế bảo lãnh doanh thu chỉ nên áp dụng cho một số dự án PPP đủ điều kiện và đặc biệt là phải thiết kế thật tốt cơ chế quản lý rủi ro các khoản mục này ngay trong Luật PPP. Luật Quản lý nợ công và Nghị định 91/2018 về bảo lãnh Chính phủ đã đặt ra khá nhiều công cụ để kiểm soát rủi ro cho các khoản bảo lãnh như mức bảo lãnh, điều kiện để được bảo lãnh, hạn mức tối đa cho tổng các khoản bảo lãnh Chính phủ giai đoạn 5 năm và hàng năm, tài sản thế chấp hay các biện pháp xử lý rủi ro... Các công cụ kiểm soát rủi ro khi chấp thuận bảo lãnh trong dự Luật PPP thậm chí phải chặt chẽ hơn và được kết nối với việc lập kế hoạch ngân sách, vay trả nợ công. Bởi khi dự án gặp rủi ro thì Nhà nước đều phải dùng tiền ngân sách để trả cho nhà đầu tư.