Bàn thêm về sự cần thiết của cơ quan bảo hiến

1. Bảo hiến là gì?  

Bảo hiến (hay bảo vệ hiến pháp) có ý nghĩa cốt lõi là kiểm soát tính hợp hiến của các đạo luật do Nghị viện (hay QH) ban hành, cụ thể là đánh giá xem những đạo luật được đưa ra có phù hợp với tinh thần và nội dung của Hiến pháp hay không⁽¹⁾. Tuy nhiên, thuật ngữ này còn có thể được hiểu một cách rộng hơn, bao gồm sự kiểm soát tính hợp hiến trong hành vi của tất cả các thiết chế quyền lực được Hiến pháp quy định, chứ không chỉ giới hạn trong các đạo luật của Nghị viện.

Bảo hiến được thực hiện bởi một hoặc một số cơ quan, tùy theo quy định trong hiến pháp và pháp luật của các quốc gia. Có 4 mô hình cơ quan bảo hiến phổ biến trên thế giới hiện nay đó là: Tòa án Hiến pháp; Hội đồng Hiến pháp; Các tòa án tư pháp thông thường; và Bản thân Nghị viện. Trong 4 mô hình này, mô hình bảo hiến nghị viện bị cho là kém hiệu quả nhất, đơn giản vì nó mang tính chất vừa đá bóng, vừa thổi còi.

2. Bảo hiến ra đời và phát triển trên thế giới như thế nào?

Những yếu tố ban đầu của bảo hiến được cho là xuất hiện vào thời cổ Hy Lạp, khi pháp luật nước này phân biệt giữa một nomos (văn bản pháp luật có hiệu lực tối cao như Hiến pháp) và một psephisma (văn bản pháp luật có hiệu lực thấp hơn). Một psephisma, bất kể nội dung quy định về vấn đề gì, cũng không được trái với nomos, nếu trái sẽ bị coi là vô hiệu⁽²⁾. Một số khía cạnh của bảo hiến sau đó được áp dụng trong hệ thống pháp luật của Đức từ năm 1180 (về sau được đề cập trong Hiến pháp Weimar, 1919). Ngoài ra, các hình thức sơ khai của bảo hiến cũng xuất hiện ở một số nước châu âu khác như ở Pháp (từ giữa thế kỷ XIII), Bồ Đào Nha (từ thế kỷ XVII), Na Uy, Đan Mạch, Hy Lạp, Áo, Romania (thế kỷ XVIII)...

Mô hình bảo hiến phổ biến đầu tiên xuất hiện ở Hoa Kỳ, vào năm 1803, sau vụ án nổi tiếng Marbury kiện Madison. Vụ án này đã trao quyền bảo hiến cho các tòa án tư pháp (tòa án thường) của nước Mỹ và được gọi là tài phán hiến pháp phi tập trung.  Mô hình bảo hiến phổ biến thứ hai (gọi là tài phán hiến pháp tập trung) là sản phẩm của nước Áo, xuất hiện trong khoảng thời gian giữa hai cuộc chiến tranh thế giới I và II. Xuất phát từ tư tưởng của hai nhà luật học Hans Kelsen và Adolf Merkl, Hiến pháp năm 1920 của Áo đã xác lập nền tảng của Tòa án Hiến pháp nước này, với độc quyền xem xét tính hợp hiến của các đạo luật.

Kể từ đầu thế kỷ XX, cơ quan bảo hiến đã được thành lập ở một loạt quốc gia châu Âu, ví dụ như ở Áo (1920), Czechoslovakia (1920), Liechtenstein (1925), Hy Lạp (1927), Ai cập (1941), Tây Ban Nha (1931), Ireland (1937)⁽³⁾... Sau khi kết thúc chiến tranh thế giới thứ Hai, số lượng quốc gia thành lập cơ quan bảo hiến tăng nhanh và mở rộng ra nhiều châu lục khác, ví dụ như ở Brazil (1946), Nhật Bản (1947), Miến Điện (1947), Ý (1948), Thái Lan (1949), CHLB Đức (1949), ấËn Độ (1949), Pháp (1958), Luxembourg (1950), Syria (1950), Uruguay (1952), Síp (1960), Thổ Nhĩ Kỳ (1961), Angeria (1963)... và cả một số nước thuộc phe XHCN trước đây như Nam Tư cũ (1963), Tiệp Khắc (1968), và Ba Lan (1982)...⁽⁴⁾

 Một nghiên cứu cho thấy, cơ chế bảo hiến đã phát triển liên tục trên thế giới kể từ đầu thế kỷ XIX đến nay, trong đó những thập kỷ cuối của thế kỷ XX có tốc độ phát triển nhanh nhất và đến sau năm 2000, hơn 80% Hiến pháp của các quốc gia trên thế giới đã quy định về vấn đề tài phán hiến pháp dưới những dạng thức khác nhau (xem hình dưới đây):

Quy định về tài phán hiến pháp trong Hiến pháp các nước trên thế giới (từ 1803 đến sau năm 2000)⁽⁵⁾.

 3. Nhận xét

Lịch sử phát triển của vấn đề bảo hiến trên thế giới (như trình bày ở trên) chứng minh rằng: bảo hiến là nhu cầu tự thân của các nhà nước, xuất hiện từ lâu trong lịch sử nhân loại; cơ chế bảo hiến rõ ràng là cần thiết và hữu ích với các quốc gia; việc có hơn 80% số hiến pháp quy định chứng tỏ các quốc gia rất coi trọng cơ chế bảo hiến.

Sự cần thiết của bảo hiến xuất phát từ thực tế là giống như bất kỳ văn bản pháp luật nào khác của các quốc gia, hiến pháp cũng đứng trước nguy cơ bị vi phạm, và nghị viện, cũng như bất kỳ cơ quan nhà nước nào khác, cũng có thể mắc sai lầm. Đây là lý do khiến không chỉ các quốc gia có thể chế chính trị đa đảng và tổ chức bộ máy nhà nước theo tam quyền phân lập mà cả những nước có thể chế chính trị độc đảng và tổ chức bộ máy nhà nước tập quyền vào nghị viện (bao gồm một số nước XHCN trước kia) vẫn thành lập cơ quan bảo hiến.

Đối với những quốc gia mà quyền lực nhà nước tập trung vào nghị viện, việc cơ quan bảo hiến chỉ ra cái chưa hợp hiến, cái sai của nghị viện không bị coi là vi phạm, mà ngược lại, chính là nhằm bảo đảm quyền lực của nhân dân, vì hiến pháp (chứ không phải nghị viện) mới là biểu tượng chính yếu cho quyền lực của nhân dân. Ở đây, sửa sai nghị viện nhằm bảo đảm nguyên tắc tối cao của hiến pháp - bản khế ước do nhân dân lập ra để tổ chức, kiểm soát quyền lực nhà nước và ràng buộc các cơ quan chính quyền, trong đó nghị viện không thể coi là ngoại lệ. Theo nghĩa đó, sửa sai nghị viện cũng không có nghĩa là làm suy yếu, mà ngược lại, chính là góp phần củng cố uy tín, tính chính danh của cơ quan này như là một cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân.

Xuất phát từ những phân tích ở trên, có thể thấy việc bổ sung quy định thành lập Hội đồng Hiến pháp – một hình thức tổ chức của cơ quan bảo hiến – trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 là cần thiết và phù hợp cả về lý luận và thực tiễn xây dựng nhà nước pháp quyền trên thế giới và ở nước ta. Mặc dù vậy, quy định về Hội đồng Hiến pháp trong Dự thảo cần được củng cố để bảo đảm rằng thiết chế này có cả thẩm quyền tài phán chứ không phải chỉ có thẩm quyền tư vấn như hiện nay. Ở đây, Hội đồng Hiến pháp chỉ có vai trò và ý nghĩa rõ ràng nếu được trao quyền chỉ ra và đề xuất sửa những gì chưa hợp hiến, hợp pháp của các quy định của QH (và các cơ quan nhà nước khác), còn trong trường hợp chỉ có thẩm quyền tư vấn, người ta có cơ sở để băn khoăn về sự cần thiết của cơ quan này, vì nó không hứa hẹn một sự bổ trợ hiệu quả cho hệ thống hiện hành.

_____________

1. Xem, Những vấn đề cơ bản của Hiến pháp các nước trên thế giới, Ban biên tập Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, Hà Nội, 2012, tr.120.

Một thuật ngữ khác cũng được một số chuyên gia sử dụng với nghĩa như trên là constitutional review.  Xem Tom Ginsburg, Why do countries adopt constitutional review, tr.4, truy cập ngày 15.8.2013.

2. Xem Arne Mavi, Historical Steps in the Development of Systems of Constitutional Review  and Particularities of Their Basic Models.

3. Arne Mavi, tài liệu đã dẫn.

4. Arne Mavi, tài liệu đã dẫn.

5. Nguồn: Tom Ginsburg, Why do countries adopt constitutional review, tài liệu đã dẫn, tr.5