Trong khi đang lúng túng về tổ chức kỳ họp cuối nhiệm kỳ xuất phát từ nhu cầu của HĐND các cấp thì hoạt động tổng kết nhiệm kỳ của HĐND theo đề nghị của Ủy ban Thường vụ Quốc hội hiện cũng gây nhầm lẫn trong cách hiểu về hai hình thức tổng kết. Phân tích về hai hình thức hoạt động tổng kết cho thấy, cần có sự phân biệt rõ ràng, trên cơ sở đó định hướng hoàn thiện pháp luật để các địa phương có căn cứ thực hiện.
Cách hiểu về hai hình thức tổng kết
Trở lại lịch sử tổ chức Hội nghị toàn quốc về hoạt động của HĐND do Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) thực hiện cho thấy: Quy chế năm 1993 được UBTVQH thông qua ngày 14.7.1993 là văn bản pháp luật đầu tiên quy định về hoạt động tổng kết của HĐND. Cụ thể, UBTVQH có nhiệm vụ, quyền hạn “Hàng năm, tổ chức và chủ trì Hội nghị toàn quốc về HĐND để tổng kết hoạt động của HĐND các cấp trong năm và bàn phương hướng nhiệm vụ năm tới” (Khoản 3, Điều 26). Nghị quyết số 26/2004/NQ-QH11 ngày 15.6.2004 ban hành Quy chế hoạt động của UBTVQH thay thế Quy chế năm 1993 đã sửa đổi theo hướng có sự phối hợp giữa Chính phủ và UBTVQH để tổ chức hội nghị hoạt động của HĐND. Nghị quyết số 1075/2015/UBTVQH13 ngày 11.12.2015 ban hành Quy chế làm việc của UBTVQH thay thế Nghị quyết số 26/2004/NQ-QH11 không còn quy định về việc UBTVQH phối hợp với Chính phủ tổ chức Hội nghị toàn quốc HĐND. Rà soát các văn bản pháp luật hiện hành về thẩm quyền của Quốc hội, UBTVQH, Chính phủ đối với hoạt động của HĐND cũng không đề cập đến vấn đề này.
Như vậy, từ thời điểm thực hiện Quy chế hoạt động của UBTVQH từ năm 1993 đến trước nhiệm kỳ HĐND các cấp 2016 - 2021, hoạt động tổ chức Hội nghị toàn quốc của HĐND được tiếp cận là một trong những nhiệm vụ, quyền hạn của UBTVQH, Chính phủ đối với chính quyền địa phương. Thực hiện nhiệm vụ đó, từ năm 1993 đến năm 2016 (trước thời điểm kết thúc nhiệm kỳ 2011 - 2016), UBTVQH đã phối hợp với Chính phủ tổ chức 6 hội nghị toàn quốc (có kết hợp đánh giá hoạt động của UBND nên được gọi là Hội nghị toàn quốc về hoạt động của HĐND và UBND) vào các năm 1993, 1998, 2003, 2006, 2010, 2016. Thời điểm tổ chức thường là giữa nhiệm kỳ để đánh giá kết quả hoạt động từ đầu đến giữa nhiệm kỳ và đề ra phương hướng, giải pháp trong thời gian còn lại của nhiệm kỳ. Tuy nhiên, hai hội nghị gần nhất được tổ chức vào tháng 10.2010 và tháng 2.2016, tức là thời điểm gần kết thúc nhiệm kỳ. Do vậy, ý nghĩa của hai Hội nghị đó được gắn với công tác tổng kết nhiệm kỳ.
Đại biểu chất vấn tại Kỳ họp thứ 16, HĐND tỉnh Lào Cai Khóa XV
Ảnh: H. Hương
Với mục đích tổng kết tình hình tổ chức và hoạt động của HĐND các cấp nhiệm kỳ 2016 - 2021, đề ra phương hướng, nhiệm vụ và những giải pháp tiếp tục nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của HĐND, ngày 18.11.2020, UBTVQH đã ban hành Hướng dẫn số 624/HD - UBTVQH14 đề nghị sau khi kết thúc kỳ họp cuối năm 2020, Thường trực HĐND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương căn cứ vào tình hình thực tế của địa phương để quyết định việc tổng kết tổ chức và hoạt động của HĐND các cấp tại địa phương mình. Một phần vì thiếu cơ sở pháp lý, một phần do ảnh hưởng bởi dịch bệnh Covid-19, nhiệm kỳ 2016 - 2021, UBTVQH không phối hợp với Chính phủ tổ chức hội nghị toàn quốc về hoạt động của HĐND như thường lệ. Thay vào đó, hình thức tổ chức ở Trung ương được thực hiện thông qua báo cáo.
Với cách quy định tại Hướng dẫn số 624, cùng với yêu cầu tổng kết vào thời điểm sắp kết thúc nhiệm kỳ 2016 - 2021 nên có sự nhầm lẫn về việc liệu đây có phải là một văn bản của UBTVQH hướng dẫn kỳ họp cuối nhiệm kỳ 2016 - 2021 của HĐND mà các văn bản pháp luật đang bỏ ngỏ như đã nêu. Nếu vậy, hoạt động tổng kết theo Hướng dẫn số 624 có thể thay thế việc xem xét các báo cáo kiểm điểm tại kỳ họp cuối nhiệm kỳ được quy định tại Điều 59 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND?
Thống nhất về sự tách biệt hai hoạt động tổng kết
Phân tích quy định pháp luật về hai hình thức tổng kết trên cho thấy, cần tiếp tục hoàn thiện pháp luật, tạo cơ sở pháp lý để các địa phương có căn cứ thực hiện. Trước hết, cần thống nhất về sự tách biệt hai hoạt động tổng kết của HĐND như phần trên. Khi có sự phân biệt được rõ ràng hai cơ chế thì sẽ định hướng hoàn thiện pháp luật.
Cụ thể, hoạt động tổng kết được thực hiện tại kỳ họp cuối nhiệm kỳ xuất phát từ nhu cầu tự thân của HĐND giống như các cơ quan, tổ chức khác để đánh giá kết quả hoạt động của các cơ quan của HĐND và các cơ quan chịu sự giám sát của HĐND, được tiến hành theo trình tự thủ tục pháp lý diễn ra tại kỳ họp HĐND. Như vậy, cần bổ sung Luật Tổ chức chính quyền địa phương để thống nhất với Điều 59 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND. Tiếp theo, UBTVQH cần hướng dẫn cụ thể đó là kỳ họp gì, có trình tự thủ tục thực hiện thế nào, có kết hợp để HĐND thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn khác được không? Bản chất kỳ họp đó đơn thuần chỉ để HĐND thực hiện chức năng giám sát hay còn là hoạt động đánh giá kết quả của các cơ quan của HĐND. Nếu chỉ đơn thuần là hoạt động giám sát thì có nên kết hợp để thực hiện công tác thi đua khen thưởng như HĐND các cấp đang thực hiện trong thời gian qua?
Đối với hình thức tổng kết thông qua thẩm quyền của UBTVQH, bản chất đây là sự chấp hành của HĐND trước yêu cầu của UBTVQH. Quy định này nằm trong tổng thể các nhiệm vụ để UBTVQH thực hiện chức năng hướng dẫn, giám sát của HĐND. Yêu cầu về cách thức thực hiện phụ thuộc vào mục đích chương trình giám sát cụ thể của UBTVQH.
Khi đó, UBTVQH cần đánh giá hiệu quả tổ chức Hội nghị toàn quốc về HĐND từ năm 1993 đến nay. Nếu là hoạt động cần thiết, UBTVQH nên cân nhắc bổ sung thẩm quyền tổ chức Hội nghị hoạt động của HĐND như Nghị quyết số 26/2004/NQ - UBTVQH trước kia, hoặc ban hành một văn bản hướng dẫn việc UBTVQH đánh giá hoạt động của HĐND. Trong đó, bên cạnh yêu cầu gửi báo cáo hàng năm, UBTVQH có thể lựa chọn thời điểm để xem xét kết quả hoạt động của HĐND các cấp bằng hình thức tổ chức Hội nghị hoặc thông qua báo cáo.
