75 năm Quốc hội Việt Nam – Những thành tựu lập pháp

Bài 4: Đổi mới cơ cấu tổ chức hoạt động của Quốc hội và quy trình lập pháp 

Xem với cỡ chữ
T

iếp tục cải cách thể chế, tổ chức bộ máy nhà nước, đổi mới hệ thống chính trị, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước, phát huy dân chủ, xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân và vì dân là một quá trình liên tục từ khi Đảng ta khởi xướng sự nghiệp đổi mới. Trong quá trình này, việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội được tiến hành qua các nhiệm kỳ, có bước đột phá khẳng định vị thế, vai trò của Quốc hội và nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân. Đổi mới cơ cấu tổ chức của Quốc hội tác động mạnh mẽ đến hoạt động lập pháp và ở chiều ngược lại, yêu cầu, kết quả hoạt động lập pháp cũng khơi gợi, tác động đến định hướng đổi mới cơ cấu tổ chức và phương thức hoạt động của Quốc hội, của bộ máy nhà nước.

Cơ cấu tổ chức của Quốc hội tác động đến hoạt động lập pháp

Quốc hội Khóa I ra đời trong bối cảnh lịch sử sau Cách mạng tháng Tám thành công, mới giành chính quyền về tay nhân dân. Lúc ấy, Quốc hội chưa thành lập các Ủy ban, chỉ có Ban thường trực Quốc hội do cụ Nguyễn Văn Tố làm trưởng ban. Nhiệm vụ Ban thường trực được quy định rõ: Trong điều kiện chiến tranh, Quốc hội đã nhất trí giao Ban thường trực Quốc hội nhiệm vụ liên lạc với Chính phủ để giúp ý kiến phê bình; cùng Chính phủ quy định việc thi hành Hiến pháp, quyết định tuyên chiến, đình chiến hoặc ký hiệp định với nước ngoài và liên lạc với các đại biểu Quốc hội khi cần thiết.

Quốc hội Khóa II (1960-1964) ban hành Luật Tổ chức Quốc hội nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, thành lập UBTVQH thay Ban thường trực Quốc hội. Cũng từ thời điểm này, hệ thống các Ủy ban của Quốc hội bắt đầu hình thành với 4 Ủy ban là: Ủy ban Dự án pháp luật; Ủy ban Kế hoạch và ngân sách; Ủy ban Dân tộc và Ủy ban Thống nhất. Đây là hệ thống Ủy ban đầu tiên của Quốc hội vừa phục vụ hoạt động của Quốc hội thời chiến, vừa hướng nhiệm vụ đại đoàn kết phát huy sức mạnh dân tộc, thống nhất đất nước. Đến Quốc hội Khóa III (1964-1971), Quốc hội tăng cường thêm một Ủy ban là Ủy ban Văn hóa và xã hội. Quốc hội Khóa IV (1971-1975), tăng thêm Ủy ban Đối ngoại. Quốc hội Khóa VI và Khóa VII vẫn giữ nguyên số lượng 6 Ủy ban nhưng có sự thay đổi Ủy ban Thống nhất của Quốc hội đã hoàn thành nhiệm vụ và thành lập thêm ủy ban mới là Ủy ban Y tế và xã hội. Đến Quốc hội Khóa VII (1981-1987), Quốc hội thành lập Hội đồng Dân tộc thay Ủy ban Dân tộc và 7 Ủy ban trong đó có đổi tên Ủy ban Dự án pháp luật thành Ủy ban Pháp luật; Ủy ban Kinh tế, kế hoạch thành Ủy ban Kinh tế, Kế hoạch và Ngân sách. Thành lập thêm Ủy ban Khoa học và Kỹ thuật; Ủy ban Thanh, Thiếu niên và Nhi đồng.

Có thể thấy, từ Quốc hội Khóa VII, việc thành lập các Ủy ban của Quốc hội đã hướng vào việc nâng cao vị trí, vai trò của Quốc hội trong đời sống chính trị của đất nước; tăng cường hiệu lực hiệu quả trong việc thẩm tra quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát hoạt động của bộ máy nhà nước. Trong đó, nhấn mạnh vai trò lập pháp với việc ra đời Ủy ban Pháp luật có chức năng, nhiệm vụ bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật, chương trình xây dựng; thẩm tra xây dựng luật trên các lĩnh vực quan trọng của tổ chức bộ máy nhà nước; lĩnh vực tư pháp, hành chính… Đến Quốc hội Khóa VII, VIII, IX, X, XI cơ cấu tổ chức các Ủy ban của Quốc hội gồm có Hội đồng Dân tộc và 7 Ủy ban. Từ Quốc hội Khóa IX có thay đổi tên gọi gắn với phạm vi hoạt động của các Ủy ban và sáp nhập, thêm bớt một số Ủy ban. (Xem sơ đồ HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội qua các nhiệm kỳ).

Việc tách Ủy ban, đổi tên, sáp nhập và thành lập thêm các Ủy ban mới đi theo tiến trình đổi mới tổ chức hoạt động của Quốc hội, của bộ máy nhà nước. Không đơn thuần là việc đổi tên hay thành lập thêm Ủy ban mà chính là việc cơ cấu lại phù hợp với yêu cầu của cơ quan lập pháp, tương ứng hoạt động trên các lĩnh vực của bộ máy nhà nước với sự phát triển nền kinh tế thị trường, khoa học, công nghệ, an sinh xã hội... Đồng thời phục vụ cho việc nâng cao năng lực lập pháp của Quốc hội chuyên sâu hơn, bao quát các quan hệ xã hội rộng lớn, kịp thời đáp ứng thực tiễn cuộc sống đang vận động chuyển đổi nhanh chóng; đáp ứng đòi hỏi của sự nghiệp đổi mới và thực tiễn quản lý nhà nước hiện đại và phù hợp với mô hình tổ chức Quốc hội Việt Nam khi đại biểu Quốc hội vẫn chủ yếu hoạt động kiêm nhiệm.

 

Vấn đề quan trọng, đột phá trong cơ cấu tổ chức của Quốc hội thời kỳ mới là vấn đề đại biểu chuyên trách. Đây là vấn đề Tổng bí thư Đỗ Mười  đặt ra tại Hội nghị lần thứ hai, Ban Chấp hành Trung ương Đảng Khóa VII: “Hướng lâu dài là Quốc hội chuyển dần sang hoạt động thường xuyên”. Với hướng đi đó, Kỳ họp thứ Mười một, Quốc hội Khóa VIII đã thông qua Luật Tổ chức Quốc hội, lần đầu tiên quy định đại biểu Quốc hội làm việc theo chế độ chuyên trách và đại biểu Quốc hội làm việc theo chế độ không chuyên trách. Từ đó, tỷ lệ đại biểu chuyên trách tăng dần qua các khóa. (Xem biểu đồ dưới đây)

Việc tăng dần số lượng đại biểu Quốc hội chuyên trách là chỉ dấu cho thấy Quốc hội chuyển sang hoạt động thường xuyên hơn trong đó đặc biệt tăng cường cho hoạt động lập pháp chuyên nghiệp, bài bản hơn, cần nhiều đại biểu chuyên trách, các chuyên gia xây dựng và phân tích chính sách trên các lĩnh vực phục vụ làm luật với mật độ dày đặc hơn, chất lượng ngày càng cao hơn.

Hình thành và hoàn thiện quy trình lập pháp

Hoạt động lập pháp luôn chiếm nhiều thời gian nhất trong thời lượng hoạt động của Quốc hội mỗi kỳ họp, mỗi nhiệm kỳ. Điều đó thể hiện vai trò lập pháp của Quốc hội trong thực hiện các chức năng lập pháp, giám sát và quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước. Việc hình thành quy trình lập pháp là một quá trình và do yêu cầu công tác lập pháp và vai trò của Quốc hội trong việc thực hiện chức năng này. Từ trước Quốc hội Khóa VIII, chưa hình thành một quy trình lập pháp chặt chẽ, đầy đủ. Kế hoạch xây dựng luật do Chính phủ xây dựng và trình dự án ra Quốc hội xem xét, biểu quyết thông qua chủ yếu bằng hình thức giơ tay, sự bàn bạc, việc tranh luận thẩm tra chưa nhiều.

Đến Khóa IX, lần đầu tiên Quốc hội ban hành nghị quyết về chương trình xây dựng pháp luật năm 1993. Đến Khóa X, Quốc hội ban hành nghị quyết về chương trình xây dựng luật và pháp lệnh hàng năm và nhiệm kỳ. Đây là bước tiến định hướng công tác xây dựng luật tương đối ổn định và những nét phác thảo cho chiến lược lập pháp dài hơi theo nhiệm kỳ. Việc Quốc hội ban hành nghị quyết này đã mang lại tính chủ động hơn trong hoạt động lập pháp của bộ máy nhà nước; Quốc hội chủ động giám sát, đôn đốc các cơ quan hữu quan thực hiện chương trình và nâng cao tính kỷ luật lập pháp. Đồng thời đặt ra nhiệm vụ cho Chính phủ - cơ quan sáng kiến pháp luật nhiều nhất, thường xuyên nhất - tính chủ động, trách nhiệm, sáng tạo lựa chọn lĩnh vực ưu tiên, dự án ưu tiên; dự báo sát thực tiễn, nâng cao khả năng quản lý và trách nhiệm trong công tác lập pháp và đáp ứng yêu cầu quản lý xã hội bằng pháp luật. 

Quy trình lập pháp là công cụ hết sức quan trọng để làm luật. Nhưng phải đến 12.11.1996, Quốc hội Khóa IX mới ban hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Đây là luật đầu tiên, điều chỉnh bao quát sự vận hành bộ máy nhà nước, các thực thể, cá nhân có quyền sáng kiến pháp luật tham gia công tác xây dựng pháp luật; xác định các hình thức văn bản pháp luật, quy trình từ nghiên cứu chuẩn bị dự án đưa vào chương trình, soạn thảo, thẩm tra, góp ý kiến, thảo luận và thông qua dự án luật. Đạo luật đã góp phần đưa việc xây dựng pháp luật vào nề nếp. Tuy nhiên, trước những đổi mới về tổ chức hoạt động của bộ máy nhà nước, của Quốc hội, yêu cầu quản lý đời sống xã hội bằng pháp luật và hoạt động lập pháp trong thời kỳ mới, quy trình lập pháp tiếp tục có những cải tiến, đổi mới theo hướng nâng cao chất lượng, tăng tính dân chủ, công khai, minh bạch, quy định cụ thể, khả thi trong các văn bản luật. Năm 2002, Quốc hội Khóa XI đã tiến hành sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật với những đổi mới quan trọng về quy trình lập pháp trong xem xét, thông qua luật tại kỳ họp, tăng cường vai trò của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội trong việc tiếp thu chỉnh lý và chỉ đạo việc nghiên cứu tiếp thu ý kiến của ĐBQH, các cơ quan, tổ chức và nhân dân. Việc sửa đổi kịp thời đã góp phần tạo nên những chuyển biến quan trọng trong công tác xây dựng pháp luật. 

Những tồn tại trong hoạt động lập pháp

Đổi mới trong tổ chức hoạt động của Quốc hội có tác động mạnh mẽ đến hoạt động lập pháp. Đến lượt nó, hoạt động lập pháp lại tác động đến tiến trình đổi mới tổ chức của Quốc hội trong một chính thể thống nhất, quan hệ chặt chẽ giữa vị trí, vai trò, cơ cấu tổ chức bộ máy và cách thức vận hành nhằm nâng cao năng lực lập pháp của Quốc hội, nâng cao hiệu lực hiệu quả hoạt động của Quốc hội.

Toàn cảnh Kỳ họp thứ 2, QH Khóa XIV

Bên cạnh những thành tựu lớn, hoạt động lập pháp còn không ít hạn chế mà Quốc hội các khóa nêu ra như bài học kinh nghiệm qua các khóa để khắc phục trong tổ chức, vận hành, thực hiện chức năng lập pháp ngày càng tốt hơn. Nhìn lại đánh giá tổng kết của Quốc hội những nhiệm kỳ gần đây có thể thấy, hoạt động lập pháp vẫn nổi lên một số tồn tại như: Vẫn còn quy định chung chung, thiếu tính khả thi, chất lượng dự án thông qua chưa đồng đều; có vấn đề bức xúc chưa tập trung ưu tiên giải quyết kịp thời; chương trình xây dựng luật thiếu tính ổn định; chưa đảm bảo tiến độ thời gian chuẩn bị dự án; văn bản hướng dẫn thi hành luật chưa chuẩn bị kịp thời. Đặc biệt chưa thực sự làm rõ nguồn lực thực thi một số quy định, đạo luật khi ban hành… Đây là những hạn chế kéo dài qua các nhiệm kỳ, khắc phục chậm là yếu tố cản trở công tác lập pháp; tác động không tốt đến hoàn thiện hệ thống pháp luật được hình thành ở nhiều phương diện. Những tồn tại trên cũng đã được Quốc hội chỉ ra nguyên nhân như: do đất nước trong quá trình đổi mới, các quan hệ kinh tế- xã hội mà pháp luật điều chỉnh đang phát triển, tính ổn định chưa cao; vai trò, trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào quá trình xây dựng văn bản chưa được phát huy tối đa, nhất là cơ quan chủ trì, cơ quan tham gia soạn thảo trong việc chuẩn bị trình, tiếp thu ý kiến, hoàn thiện dự thảo trình thông qua; chưa có cơ chế hiệu quả thu hút các chuyên gia, nhà khoa học tham gia vào quá trình chuẩn bị văn bản. Đây cũng chính là điểm mà Quốc hội các khóa tới lưu tâm giải quyết trong đổi mới tổ chức, huy động nguồn lực, cải tiến quy trình và nêu cao trách nhiệm đại biểu Quốc hội nhằm thúc đẩy, nâng cao chất lượng và vai trò hoạt động lập pháp trong xây dựng hệ thống pháp luật.

-------------------------------

Tài liệu tham khảo :

-50, 60, 70 năm Quốc hội Việt Nam,

- Báo cáo tổng kết nhiệm kỳ Quốc hội khóa VIII,IX,X,XI,XII,XIII,

- Đại biểu Quốc hội các khóa IX,X,XI,XII,XIII,XIV,

- Cơ sở dữ liệu, hồ sơ, tài liệu lưu trữ của Quốc hội.

 

Thanh Hà, Lê Hùng, Duy Anh
Trình bày: Duy Thông