Phó Chủ nhiệm Câu lạc bộ Pháp chế doanh nghiệp, Bộ Tư pháp
Thực tế cho thấy, vẫn chưa có một nhận thức đúng đắn về khái niệm, bản chất của quyền sử dụng đất cũng như mối quan hệ giữa quyền sử dụng đất với quyền sở hữu toàn dân về đất đai ở nước ta. Mặc dù ngay từ năm 2012 tại Nghị quyết số 19/NQ-TW ngày 31.10.2012[1], Đảng ta đã rất đúng khi nhận định rằng, quyền sử dụng đất “không phải là quyền sở hữu”, nhưng cho đến nay, pháp luật hiện hành của Nhà nước ta, trong đó có Bộ luật Dân sự năm 2015 và Luật Đất đai năm 2013 vẫn chưa xác định được rõ bản chất pháp lý cũng như mối quan hệ giữa quyền sử dụng với quyền sở hữu toàn dân về đất đai.
Tại sao lại xuất hiện khái niệm “Quyền sử dụng đất” trong pháp luật đất đai ở Việt Nam?
Theo quy định tại Điều 53 Hiến pháp năm 2013 thì: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”. Điều 5 Luật Đất đai năm 2013 và Điều 197 Bộ luật Dân sự năm 2015 tiếp tục khẳng định nguyên tắc hiến định này. Đất đai thuộc sở hữu toàn dân có nghĩa là toàn thể nhân dân Việt Nam là chủ sở hữu đối với đất đai.
Tuy nhiên, toàn dân (toàn thể nhân dân Việt Nam với hơn 90 triệu người) không thể tự mình thực hiện được các quyền của chủ sở hữu mà bắt buộc phải thông qua một chủ thể khác có đầy đủ tư cách pháp lý và năng lực để thực thi các quyền này trên thực tế. Chỉ có một chủ thể duy nhất đáp ứng được các yêu cầu này, đó chính là Nhà nước. Vì vậy, khoản 1 Điều 198 Bộ luật Dân sự năm 2015 đã quy định: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là đại diện thực hiện quyền của chủ sở hữu đối với tài sản thuộc sở hữu toàn dân”.
Với tư cách là đại diện chủ sở hữu, Nhà nước thực hiện các quyền năng của mình được quy định tại Điều 13 Luật Đất đai năm 2013. Những quyền năng này được Nhà nước thực hiện thông qua hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước và cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương và địa phương.
Tuy nhiên, nếu chỉ dừng lại ở việc Nhà nước là đại diện chủ sở hữu thực hiện những quyền năng nêu trên thì quyền sở hữu toàn dân vẫn chưa được hiện thực hóa một cách triệt để, bởi lẽ, trong trường hợp này, đất đai vẫn chưa được đưa vào khai thác, sử dụng để tạo ra của cải vật chất, đáp ứng các nhu cầu vật chất và tinh thần của cá nhân, tổ chức, hộ gia đình trong xã hội. Trong khi đó, rất nhiều chủ thể trong xã hội, đặc biệt là các doanh nghiệp đang hằng ngày, hằng giờ cần đến đất như một yếu tố không thể thiếu của hoạt động sản xuất, kinh doanh.
Và để có được đất thì các chủ thể này cần phải được Nhà nước giao đất. Nhưng được giao đất mà không có quyền năng gì đối với đất được giao thì các chủ thể này cũng không thể có tác động gì đối với đất để thoả mãn các nhu cầu của mình. Vì vậy, các chủ thể này phải có những quyền năng nhất định đối với đất được giao và các quyền năng này phải được Nhà nước thông qua pháp luật mà ghi nhận và bảo đảm thực hiện. Có như vậy, các chủ thể trực tiếp sử dụng đất mới có thể yên tâm khai thác lâu dài và đầu tư vốn, công sức để cải tạo đất.
Những quyền năng mà Nhà nước trao cho các chủ thể sử dụng đất là khác nhau nhưng tất cả đều được khái quát dưới một khái niệm chung là “Quyền sử dụng đất”. Khái niệm quyền sử dụng đất ở đây không thể được hiểu như là một trong ba quyền năng của chủ sở hữu (quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt) mà là một khái niệm tổng hợp, một quyền chủ thể, được dùng để chỉ một tập hợp những quyền năng mà Nhà nước trao cho người có đất.
Như vậy, sự ra đời của quyền sử dụng đất trong hệ thống pháp luật nước ta không phải là một hiện tượng ngẫu nhiên mà là một tất yếu khách quan. Quyền sử dụng đất là một sáng tạo pháp lý nhằm thực hiện chế độ sở hữu toàn dân về đất đai ở nước ta, là một công cụ pháp lý để giúp Nhà nước thực hiện được chức năng đại diện chủ sở hữu của mình, đồng thời, cũng là một phương tiện pháp lý để ghi nhận và bảo đảm thực hiện một cách có hiệu quả các quyền của người trực tiếp sử dụng đất.
Bản chất pháp lý của quyền sử dụng đất
Hiện nay, đang có một số quan điểm khác nhau về quyền sử dụng đất:
Quan điểm thứ nhấtcho rằng, quyền sử dụng đất là một quyền năng được tách ra từ quyền sở hữu toàn dân về đất đai. Quan niệm này nhìn nhận quyền sử dụng đất một cách đơn giản dựa trên khái niệm quyền sử dụng đất được quy định tại Điều 179 Bộ luật Dân sự năm 2015, theo đó: “Quyền sử dụng là quyền khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ tài sản. Quyền sử dụng có thể được chuyển giao cho người khác theo thỏa thuận hoặc theo quy định của pháp luật”.
Quan niệm này là không chính xác bởi trên thực tế khi Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho các chủ thể thì không chỉ trao cho họ mỗi một quyền là quyền sử dụng (quyền khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ đất) mà còn cả các quyền khác tùy từng trường hợp cụ thể. Như vậy, ngoài quyền sử dụng, các chủ thể còn được phép định đoạt đất thông qua các hình thức giao dịch như chuyển nhượng, chuyển đổi, để lại thừa kế, góp vốn, tặng cho hoặc từ bỏ quyền sử dụng đất.
Quan điểm thứ hai cho rằng, quyền sử dụng đất là một loại quyền tài sản. Quan điểm này đang là phổ biến hiện nay, được hình thành từ quy định tại Điều 115 Bộ luật Dân sự 2015, theo đó: “Quyền tài sản là quyền giá trị được bằng tiền, bao gồm quyền tài sản đối với đối tượng quyền sở hữu trí tuệ, quyền sử dụng đất và các quyền tài sản khác”. Về cơ bản, quan niệm này là đúng vì quyền sử dụng đất có đầy đủ các yếu tố, đặc điểm của một quyền tài sản, cụ thể là:
Thứ nhất, quyền sử dụng đất là quyền của các chủ thể được thực hiện trên một thửa đất cụ thể, được xác định ranh giới rõ ràng (thỏa mãn tiêu chí quyền tài sản là quyền đối với một tài sản).
Thứ hai, chủ thể có quyền sử dụng đất được phép khai thác những thuộc tính có ích của đất để tạo ra của cải vật chất hoặc thực hiện các giao dịch như chuyển nhượng, cho thuê, góp vốn, thế chấp đất để thu lại một lợi ích vật chất nhất định (thỏa mãn tiêu chí quyền tài sản là quyền trị giá được bằng tiền).
Tuy nhiên, nếu chỉ dừng lại ở việc thừa nhận quyền sử dụng đất là một quyền tài sản đơn thuần thì chưa đầy đủ, chưa chính xác và tất yếu sẽ dẫn đến một số hệ quả không mong muốn[2]. Như vậy, cả hai quan điểm nêu trên về quyền sử dụng đất ở nước ta hiện nay đều chưa nhận diện được chính xác bản chất pháp lý của quyền sử dụng đất và chính điều này đã gây ra không ít khó khăn, lúng túng trong hoạt động xây dựng và thực thi các quy định pháp luật liên quan đến quyền sử dụng đất.
Quan điểm thứ ba cho rằng, quyền sử dụng đất phải được coi là một loại vật quyền hạn chế. Trong khoa học pháp lý, quyền dân sự được chia thành 2 loại: vật quyền (quyền đối vật) và trái quyền (quyền đối nhân).
“Vật quyền là quyền dân sự của một chủ thể, cho phép chủ thể này được thực hiện các hành vi một cách trực tiếp và ngày tức khắc lên vật. Vật quyền được vận hành mà không cần phải phụ thuộc vào chủ thể khác, do đó vật quyền gồm 2 yếu tố là chủ thể của quyền (cá nhân, tổ chức) và đối tượng của quyền”[3]. Như vậy, hiểu một cách đơn giản nhất, vật quyền là những quyền năng được các chủ thể thực hiện trực tiếp, tức khắc lên vật. Không có đối tượng là vật thì không thể coi đó là vật quyền. Trong thực tế, vật rất đa dạng, phong phú nhưng điểm chung của vật là những thứ tồn tại hữu hình mà con người có thể nhận thấy được bằng các giác quan thông thường.
Đối lập với vật quyền là trái quyền. Trái quyền là quyền dân sự của một chủ thể, cho phép chủ thể có quyền (trái chủ) yêu cầu một chủ thể có nghĩa vụ (thụ trái) phải thực hiện hành vi nhất định để đạt được lợi ích của mình. Vật quyền và trái quyền tuy có sự khác nhau nhưng đều là những quyền được trị giá bằng tiền, nói cách khác, đều là quyền tài sản.
Quyền sử dụng đất được coi là một loại vật quyền (vật quyền hạn chế) vì đã đáp ứng đầy đủ những yêu cầu mà bất cứ một loại vật quyền nào cũng phải có, đó là:
Thứ nhất, quyền sử dụng đất có đối tượng là vật - một thửa đất cụ thể được xác định ranh giới rõ ràng. Vật quyền là quyền trên vật. Vì vậy, yêu cầu đầu tiên mà một vật quyền phải có là đối tượng của quyền này phải là một thứ được coi là vật. Đất được coi là vật bởi thỏa mãn đầy đủ các yêu cầu mà một vật cần phải có đó là: đất là một bộ phận của thế giới vật chất khách quan; Đất có tính có ích cho con người. Tính có ích thể hiện ở chỗ rất nhiều nhu cầu vật chất và tinh thần của con người chỉ có thể được thỏa mãn bởi đất (đất dùng để ở, canh tác, chăn nuôi, xây dựng các công trình,…); Đất có giá trị (có giá).
Thứ hai, quyền sử dụng đất là quyền do luật định. Một trong những thuộc tính của vật quyền là tính được luật định của nó. Điều này có nghĩa là, vật quyền không thể do các bên thỏa thuận đặt ra mà phải do pháp luật (thông thường là luật - văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất ban hành) quy định. Qua nghiên cứu các quy định pháp luật tại Việt Nam cho thấy, quyền sử dụng đất có đầy đủ tính luật định bởi vì nó được quy định không chỉ trong Luật Đất đai mà cả trong Hiến pháp, với tư cách là đạo luật cơ bản của Nhà nước ta.
Thứ ba, quyền sử dụng đất có đầy đủ yếu tố cấu thành của một vật quyền, đó là chủ thể của quyền, đối tượng của quyền và nội dung của quyền. Người có quyền sử dụng đất được pháp luật quy định cho một số quyền năng phù hợp để sử dụng đất một cách có hiệu quả. Khối lượng quyền năng được xác định cho các chủ thể có quyền sử dụng đất là không giống nhau mà phụ thuộc vào hình thức giao đất, các loại đất, thời gian giao đất…
[1] Nghị quyết số 19/NQ-TW ngày 31.10.2012 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại;
[2] Nguyễn Thành Luân: quyền sử dụng đất nông nghiệp ở Việt Nam - Những vấn đề lý luận và thực tiễn, NXB Quân đội nhân dân. Hà Nội – 2020, trang 20 – 21.
[3] Nguyễn Ngọc Điện, Lợi ích của việc xây dựng chế định vật quyền đối với việc thực hiện và hoàn thiện hệ thống pháp luật tài sản, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 3 năm 2011, trang 92.
