Bài 1: Hiệu quả giám sát cần có tiêu chí đánh giá

Mục đích của giám sát là xem xét đối tượng bị giám sát tuân theo Hiến pháp và pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình như thế nào. Do đó, trong phạm vi chuyên đề này chủ yếu chỉ xem xét đánh giá hiệu quả thuộc phía đối tượng bị giám sát. Đánh giá hiệu quả cụ thể thì cần có tiêu chí.

4 tiêu chí chung

Hiệu quả của hoạt động giám sát chính là kết quả thực tế đạt được, bao gồm: Mức độ đạt được yêu cầu của công việc được giám sát và mức độ tiến bộ sau một thời gian thực thi kết luận của cuộc giám sát.

Hiệu lực với ý nghĩa là thời điểm một văn bản pháp luật bắt đầu được thực thi có thể không nhất thiết phải có tiêu chí đánh giá, còn với ý nghĩa “tác động thực tế đúng như yêu cầu đặt ra” thì lại mang ý nghĩa là hiệu quả. Đánh giá hiệu quả của giám sát có thể phải nhìn nhận từ cả hai phía, hiệu quả đối với chủ thể giám sát và hiệu quả của đối tượng bị giám sát. Tuy nhiên, mục đích của giám sát là xem xét đối tượng bị giám sát tuân theo Hiến pháp và pháp luật trong thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình như thế nào. Do đó, trong phạm vi chuyên đề này chủ yếu chỉ xem xét đánh giá hiệu quả thuộc phía đối tượng bị giám sát. Đánh giá hiệu quả cụ thể thì cần có tiêu chí cụ thể. 

Từ 4 hình thức giám sát tối cao đã được thực thi tương đối đầy đủ trong thời gian qua (gồm: Xem xét báo cáo công tác; xem xét việc trả lời chất vấn; xem xét báo cáo giám sát chuyên đề; lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm) có thể rút ra 4 tiêu chí chung.

Một là, xác định được mức độ ưu điểm, khuyết điểm của các vấn đề ngay khi kết thúc cuộc giám sát, gồm: ưu điểm, khuyết điểm của nội dung được giám sát; các nguyên nhân chủ quan, khách quan của ưu điểm, khuyết điểm; trách nhiệm cụ thể của đối tượng bị giám sát.

Hai là, thời điểm người, cơ quan (đối tượng) bị giám sát triển khai các kiến nghị sau giám sát: Triển khai ngay hay để diễn biến tiếp, lâu lâu rồi mới triển khai (trong vòng một tháng hay lâu hơn).

Ba là, việc thực hiện các kiến nghị: Thời gian thực hiện kiến nghị có thể là 6 tháng, một năm hoặc lâu hơn tùy theo vấn đề được giám sát là vấn đề ngắn hạn, trung hạn hay dài hạn. Về mức độ thực hiện, có thể xem xét thực hiện trọn vẹn tất cả kiến nghị hay chỉ mới thực hiện một số kiến nghị. Trong từng kiến nghị thì mức độ thực hiện thấu đáo, triệt để hay mới bước đầu khắc phục.

Bốn là, tác động của những chuyển biến sau một thời gian thực hiện các kiến nghị giám sát đối với ngành, lĩnh vực, cơ quan, tổ chức, cá nhân; mức độ chuyển biến (rất tốt, tốt hay có chuyển biến ít nhiều).

Về hiệu quả của chủ thể có quyền giám sát, có thể so sánh công sức, chi phí sức người, sức của bỏ ra để thực hiện cuộc giám sát với kết quả đạt được. Vì có thể có những cuộc giám sát quy mô lớn, huy động nhiều đoàn, nhiều người tham gia, chi phí tốn kém nhưng kết quả thấp. Ngược lại có những cuộc giám sát đơn giản hơn nhưng đúng yêu cầu nên kết quả khả quan.

Phải rõ địa chỉ và mức độ thực thi 

Cùng với đó, mỗi hình thức giám sát cũng sẽ có những tiêu chí riêng:

Đối với hình thức giám sát xem xét báo cáo: Lâu nay hình thức này được thực hiện nhiều nhất đối với các báo cáo của Chính phủ, trong đó nhiều hơn cả là các báo cáo về kinh tế - xã hội, tiếp đến là các báo cáo về hoạt động tư pháp. Với việc xem xét các báo cáo kinh tế - xã hội của Chính phủ, có thể có 4 tiêu chí chủ yếu để đánh giá gồm: Báo cáo có đầy đủ, toàn diện những vấn đề cơ bản của nền kinh tế - xã hội hay không; có nói lên đầy đủ các mặt ưu khuyết điểm hay không, nhất là các ưu, khuyết điểm chính? Những chuyển biến tích cực sau một thời gian (6 tháng, một năm, 5 năm) thực thi các kiến nghị sau giám sát, mức độ đạt được của các chỉ tiêu, các lĩnh vực cụ thể. Mức độ đổi mới - trình độ phát triển của nền kinh tế - xã hội (thể hiện qua quy mô nền kinh tế; tốc độ tăng trưởng; trình độ, năng lực quản lý; tiến bộ và công bằng xã hội...). Mức độ ứng dụng công nghệ mới, trang thiết bị hiện đại, công nghệ thông tin vào nền sản xuất xã hội và công tác quản lý nền kinh tế - xã hội. Thực ra, các tiêu chí này cũng là các chỉ tiêu kết quả của nhiều yếu tố tác động, trong đó có yếu tố hiệu lực hoạt động giám sát. Song nếu tất cả các tiêu chí đó có chuyển biến tích cực, rõ rệt thì cũng phản ánh tác dụng (hiệu quả) của hoạt động giám sát.

Đối với hình thức xem xét trả lời chất vấn: Theo Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) thì các chức danh phải trả lời chất vấn là khá nhiều (hơn 30 chức danh) nhưng trên thực tế lâu nay chủ yếu tập trung vào các chức danh của cơ quan hành pháp -  Thủ tướng Chính phủ và các thành viên Chính phủ. Đánh giá hiệu quả trả lời chất vấn của các thành viên Chính phủ không chỉ là việc trả lời chất vấn mà còn cả ở hành động thực hiện các điều khoản của nghị quyết của Quốc hội sau chất vấn theo từng thời gian. Cụ thể, về các tiêu chí, trước hết, phải thực hiện đúng theo luật định, đó là, trả lời có đầy đủ những vấn đề mà đại biểu chất vấn không; mức độ kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của người bị chất vấn; những hạn chế, bất cập và nguyên nhân; thời hạn khắc phục và mức độ kết quả khắc phục hạn chế, bất cập. Thứ hai, năng lực, trình độ quản lý, điều hành của người trả lời chất vấn (mức độ quán xuyến công việc của lĩnh vực quản lý; khả năng, mức độ nắm bắt thông tin và hàm lượng thông tin có được thể hiện qua trả lời chất vấn; tính trung thực trong trả lời chất vấn...). Thứ ba, mức độ chuyển biến của nhóm vấn đề được chất vấn sau thời hạn khắc phục hạn chế, bất cập.

Đối với hình thức xem xét báo cáo giám sát chuyên đề: Đánh giá hiệu quả đối với hình thức giám sát này là khó nhất vì có những chuyên đề liên quan trách nhiệm đến toàn bộ Nhà nước, thậm chí cả hệ thống chính trị.

Ví dụ giám sát chuyên đề Việc thực hiện chính sách, pháp luật về quy hoạch, quản lý, sử dụng đất đai tại đô thị từ khi Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực đến hết năm 2018 tại Kỳ họp thứ Bảy, Quốc hội Khóa XIV (tháng 5.2019). Chuyên đề này, trước hết liên quan đến đường lối, chủ trương của Đảng về đất đai được thể chế hóa trong Luật Đất đai. Tiếp đó là trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, các địa phương. Đoàn giám sát đã làm việc với Chính phủ, 7 bộ, ngành ở Trung ương và 12 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; làm việc với một số hiệp hội và đại diện các doanh nghiệp liên quan trực tiếp đến đất đai. Sau giám sát, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết quy định rõ nhiệm vụ của Quốc hội, Chính phủ, Tòa án Nhân dân Tối cao, Viện Kiểm sát Nhân dân Tối cao…

Với “chủ thể chịu trách nhiệm” nhiều như vậy thì chỉ có thể đánh giá về kết quả giám sát qua đổi mới chính sách, luật pháp về đất đai và sự khắc phục những yếu kém, khuyết điểm theo Nghị quyết của Quốc hội sau giám sát theo những khoảng thời gian nhất định.

Từ đó có thể có những tiêu chí riêng cho hình thức giám sát này. Một là, mức độ ưu điểm, khuyết điểm mà chuyên đề giám sát đạt được; nguyên nhân chủ quan, khách quan của ưu, khuyết điểm; trách nhiệm cụ thể của đối tượng bị giám sát. Hai là, mức độ khắc phục những khuyết điểm, bất cập của chuyên đề được giám sát theo các bộ, ngành, địa phương theo đúng chức năng, nhiệm vụ của bộ, ngành, địa phương đó sau một thời gian (6 tháng, một năm, hai năm), chỉ rõ địa chỉ và mức độ thực thi ở từng địa chỉ cụ thể. Ba là, mức độ đổi mới (sửa đổi, bổ sung, ban hành mới) luật pháp, chính sách về lĩnh vực thuộc chuyên đề giám sát. 

Đối với hình thức lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm, tuy Quốc hội chưa bỏ phiếu tín nhiệm nhưng đã tiến hành 3 lần lấy phiếu tín nhiệm tại Kỳ họp thứ Năm và Kỳ họp thứ Tám, Quốc hội Khóa XIII; Kỳ họp thứ Sáu, Quốc hội Khóa XIV. Để định ra tiêu chí riêng đánh giá hiệu quả của hình thức giám sát này trước hết cần nhìn lại kết quả 3 lần lấy phiếu tín nhiệm đã được thực hiện, đặc biệt là 2 lần trong nhiệm kỳ Khóa XIII. Kết quả lấy phiếu tín nhiệm lần thứ nhất (tại Kỳ họp thứ Năm, Quốc hội Khóa XIII) đã như một “báo động đỏ” đối với Chính phủ. Trong 26 chức danh chỉ có 2 Bộ trưởng có số phiếu “tín nhiệm cao” trên 50%, thậm chí một chức danh trưởng ngành chỉ được 17,67% - thấp nhất trong tất cả các chức danh được lấy phiếu tín nhiệm. Nhưng từ kết quả đó, với sự nỗ lực phấn đấu miệt mài vượt bậc, chỉ một năm rưỡi sau, trong lần lấy phiếu tín nhiệm thứ 2 tại Kỳ họp thứ Tám, tất cả các chức danh của Chính phủ đều tăng nhiều số phiếu “tín nhiệm cao” so với lần thứ nhất.

Từ thực tiễn nói trên có thể đặt ra các tiêu chí riêng về hiệu quả của hình thức giám sát lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm.

Một là, mức độ chính xác kết quả đạt được của các chức danh được lấy phiếu tín nhiệm (các chức danh có đáng đạt được sự tín nhiệm như thế so với kết quả công tác của lĩnh vực mình phụ trách không). Hai là, mức độ tiến bộ của mỗi chức danh ở lần lấy phiếu tín nhiệm sau thể hiện qua các tỷ lệ phiếu (trường hợp chức danh đó do một người nắm giữ qua hai lần lấy phiếu và trường hợp chức danh đó do 2 người nắm giữ ở hai lần lấy phiếu tín nhiệm; ý nghĩa hai trường hợp là rất khác nhau: trường hợp thứ nhất là sự tiến bộ hay tụt lùi của một người; trường hợp thứ 2 là sự tiến bộ hay tụt lùi về công tác cán bộ do việc thay thế nhân sự mới). Ba là, mức độ tiến bộ của bộ, ngành, lĩnh vực do chức danh được lấy phiếu tín nhiệm phụ trách giữa hai lần (các lần) lấy phiếu tín nhiệm.