Sửa Luật Đất đai và tích tụ ruộng đất nông nghiệp

Bài 1: Thúc đẩy tích tụ và tập trung ruộng đất 

Xem với cỡ chữ
TS. Bùi Ngọc Thanh - Nguyên Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội

Lời Tòa soạn: Dự án Luật Đất đai (sửa đổi) sẽ được trình Quốc hội trong năm 2022. Đây là dự án Luật khó, phức tạp, có phạm vi điều chỉnh rất rộng nên Chủ tịch Quốc hội Vương Đình Huệ đã yêu cầu các cơ quan soạn thảo, thẩm tra chủ động vào cuộc từ sớm, nghiên cứu thấu đáo, sửa đổi căn cơ để vừa khắc phục những bất cập hiện nay, vừa phát huy tối đa hiệu quả quản lý, sử dụng nguồn lực đất đai đóng góp cho sự phát triển bền vững của đất nước. Trong quá trình này, phải hết sức coi trọng ý kiến của nhân dân, nhất là ý kiến của giới chuyên gia và các đối tượng chịu sự tác động, điều chỉnh của chính sách. Với tinh thần đó, Báo Đại biểu Nhân dân giới thiệu loạt bài viết “Sửa Luật Đất đai và tích tụ ruộng đất nông nghiệp” của TS Bùi Ngọc Thanh, nguyên Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội.

		Tích tụ, tập trung ruộng đất là xu hướng tất yếu
Tích tụ, tập trung ruộng đất là xu hướng tất yếu
Nguồn: ITN

Đại hội XIII của Đảng xác định“tiếp tục thực hiện có hiệu quả chủ trương cơ cấu lại nông nghiệp, kinh tế nông thôn gắn với xây dựng nông thôn mới theo hướng nông nghiệp sinh thái, nông thôn hiện đại và nông dân văn minh... phát triển nông nghiệp sản xuất hàng hóa lớn... nâng cao giá trị nông sản trong các chuỗi giá trị”(1). Để thực hiện hiệu quả mục tiêu này thì một trong những giải pháp đã được Nghị quyết Đại hội XIII chỉ ra là, “tiếp tục đổi mới cơ chế, chính sách thúc đẩy tích tụ, tập trung đất nông nghiệp, khắc phục tình trạng manh mún, tạo điều kiện thu hút đầu tư, ứng dụng cơ giới hóa và công nghệ cao vào sản xuất nông nghiệp”(2). Vậy tích tụ và tập trung ruộng đất là gì mà có thể tác động to lớn đến mục tiêu sản xuất nông nghiệp như vậy? Thực trạng ra sao và hướng tới phải làm gì để đạt được yêu cầu mà Nghị quyết Đại hội XIII của Đảng đã đặt ra?

Nội hàm của tích tụ, tập trung ruộng đất nông nghiệp

Cơ sở pháp lý của việc tích tụ và tập trung ruộng đất nông nghiệp chính là những quy định của Luật Đất đai năm 2013, trước hết là Điều 4 và Điều 167. Điều 4 quy định, “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định của Luật này”. Như vậy, người sử dụng đất chỉ có quyền sử dụng chứ không có quyền sở hữu ruộng đất. Điều 167 quy định, “Người sử dụng đất được thực hiện các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn quyền sử dụng đất theo quy định của Luật này”. Như vậy, dù chỉ có quyền sử dụng, không có quyền sở hữu nhưng người sử dụng vẫn hoàn toàn có quyền định đoạt quyền sử dụng đất của mình theo quy định của pháp luật.

Từ những quy định đó, trước hết, chúng ta cần làm rõ nội hàm tích tụ và tập trung ruộng đất nông nghiệp và mối quan hệ của chúng.

Có thể diễn giải như sau: Tích tụ ruộng đất là những người có quyền sử dụng ruộng đất chuyển nhượng - bán, tặng, cho... quyền sử dụng của mình cho người tích tụ ruộng đất (là một chủ thể sử dụng khác) và kết quả là làm cho quy mô ruộng đất canh tác của chủ thể sử dụng mới lớn hơn.

Tập trung ruộng đất là các chủ thể có quyền sử dụng ruộng đất liên kết với nhau (góp vốn sản xuất bằng đất, hoặc đưa vào hợp tác xã nông nghiệp, hoặc cho thuê, cho mượn ruộng đất...) và kết quả là hình thành những diện tích đất có quy mô lớn hơn trong sản xuất hàng hóa nông nghiệp.

Điểm chung (giống nhau) là cả tích tụ và tập trung ruộng đất đều làm tăng quy mô diện tích đất canh tác của một chủ thể sử dụng ruộng đất trên một địa bàn nhất định. Cả tích tụ và tập trung ruộng đất đều có mục đích chung là, nâng cao hiệu quả sản xuất nông nghiệp trên cơ sở mở rộng quy mô sản xuất phù hợp trong điều kiện cụ thể nhất định, hình thành các khu vực chuyên canh, áp dụng tiến bộ khoa học, công nghệ theo hướng sản xuất hiện đại, chuyên môn hóa và ngày càng gắn chặt với thị trường; là bước đi cụ thể để thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa nông nghiệp, nông thôn.

Tuy nhiên, về bản chất thì hai vấn đề này có những điểm khác nhau. Thứ nhất, tích tụ ruộng đất: Do người chuyển nhượng, bán đi quyền sử dụng của mình theo dạng “mua đứt, bán đoạn”... nên vừa không còn ruộng đất sản xuất riêng, vừa mất quyền sử dụng đất. Còn tập trung ruộng đất: Do người có quyền sử dụng góp vốn sản xuất bằng đất, hoặc cho thuê, cho mượn đất... do đó quyền sử dụng đất không thay đổi (không bị mất).

Thứ hai, người tích tụ ruộng đất, sau khi tích tụ có quyền sử dụng ruộng đất lâu dài nên yên tâm hơn khi đầu tư phát triển sản xuất trên diện tích đất đã tích tụ. Còn tập trung ruộng đất, người cho thuê, người góp vốn bằng đất... sẽ không còn đất riêng để canh tác nhưng vẫn còn quyền sử dụng đất (không cho thuê nữa thì lấy lại, không làm ăn chung nữa thì rút vốn đất ra...). Vì vậy, người tập trung ruộng đất không thật sự mặn mà, yên tâm đầu tư sản xuất lâu dài.

Những sự giống nhau hay khác biệt đó có những tác động nhất định trong quá trình tích tụ, tập trung ruộng đất.

Các hình thức tích tụ, tập trung ruộng đất

Tích tụ, tập trung ruộng đất đang diễn ra ở tất cả các địa phương trong cả nước, có thể nói là “muôn màu, muôn vẻ” đan xen lẫn nhau. Trong đó, có thể khái quát lại một số hình thức (hay mô hình) có tính phổ biến sau:

Một là, tập trung ruộng đất thông qua việc dồn điền đổi thửa. Trong cả nước, nhất là các tỉnh phía Bắc, ruộng đất ở nhiều địa phương còn rất manh mún, từ lâu nay, tình trạng 15 triệu hộ sống ở nông thôn với hơn 70 triệu mảnh ruộng phân tán khắp nơi vẫn tồn tại. Có những hộ có năm, sáu mảnh ruộng nằm ở các xứ đồng khác nhau, rất tốn phí thời gian di chuyển khi sản xuất... Bởi vậy dồn điền, đổi thửa trở thành cấp bách, khách quan khi tiến hành tổ chức lại sản xuất nông nghiệp hàng hóa quy mô lớn, là yêu cầu của việc hình thành những cánh đồng mẫu lớn, những vùng chuyên canh nông phẩm hàng hóa. Đây là hình thức tập trung ruộng đất thông qua việc thực hiện chuyển đổi quyền sử dụng các mảnh ruộng giữa các hộ nông dân trên cùng một địa bàn sản xuất, từ các mảnh ruộng phân tán, rải rác nhiều nơi thành những ô, thửa lớn tập trung nhằm thuận tiện cho canh tác, giảm chi phí sản xuất, giảm giá thành sản phẩm.

Hai là, tập trung ruộng đất theo hình thức liên kết thành lập các hợp tác xã kiểu mới, các tổ hợp tác sản xuất. Đây là hình thức các hộ nông dân vẫn có quyền sử dụng ruộng đất của mình, nhưng thống nhất với nhau ở những cấp độ khác nhau (tổ hợp tác, hợp tác xã...), đưa đất vào sản xuất chung, hình thành các vùng sản xuất nông nghiệp hàng hóa như vùng sản xuất lúa gạo; vùng sản xuất rau màu, hoa quả; vùng nuôi trồng thủy sản...

Ba là, các hộ nông dân sản xuất giỏi tích tụ ruộng đất, xây dựng các nông trại, trang trại sản xuất hàng hóa với các quy mô ruộng đất khác nhau. Theo hình thức này, quyền sử dụng ruộng đất của nhiều hộ được chuyển cho một số hộ sản xuất giỏi thông qua quá trình mua bán, chuyển nhượng.

Bốn là, các hộ nông dân liên kết với nhau và với các doanh nghiệp hình thành các vùng sản xuất nông nghiệp hàng hóa lớn và tiêu thụ sản phẩm. Ở hình thức này, quyền sử dụng ruộng đất vẫn thuộc các hộ nông dân nhưng mục đích sử dụng ruộng đất vào sản xuất đã có sự thống nhất giữa các bên (các hộ nông dân với nhau và giữa các hộ với doanh nghiệp) với các cấp độ khác nhau, từ thấp đến cao. Đơn giản nhất là hộ nông dân và doanh nghiệp hợp đồng trực tiếp với nhau để doanh nghiệp tiêu thụ một hay một số loại sản phẩm nào đó theo mùa vụ thu hoạch. Cao hơn một bước là, các hộ nông dân sản xuất theo hợp đồng với doanh nghiệp; hoặc các doanh nghiệp có sự hỗ trợ kỹ thuật, hỗ trợ đầu tư cho các hộ nông dân và bao tiêu sản phẩm. Cao nhất (cho đến thời điểm này) là, doanh nghiệp hình thành các chuỗi giá trị sản xuất với các hộ nông dân có sự hỗ trợ đầu tư vốn, kỹ thuật, chia sẻ rủi ro và phân chia lợi ích hợp lý giữa các bên theo chuỗi giá trị.

Sáu là, các doanh nghiệp nông nghiệp tích tụ, tập trung ruộng đất để sản xuất hàng hóa quy mô lớn, chất lượng cao thông qua việc thuê hoặc mua lại quyền sử dụng đất của các hộ nông dân. Hình thức tích tụ, tập trung ruộng đất này đòi hỏi những yêu cầu tương đối “đặc biệt” như nông phẩm trên ruộng đất này phải là đặc sản hoặc quý hiếm, ít nơi có (vì nếu chỉ sản xuất ra các loại lúa gạo, rau màu thông thường và ở đâu cũng sản xuất được thì khó có lợi nhuận cao), mặt khác, có thể sản xuất được quanh năm để liên tục có sản phẩm bán; ruộng đất phải tốt, có vị trí thuận lợi cho việc lưu thông vật tư sản xuất và vận chuyển nông phẩm hàng hóa...

Mỗi hình thức tích tụ, tập trung ruộng đất đều có những ưu điểm và những hạn chế nhất định trên mỗi địa bàn. Nước ta chia làm 6 vùng khí hậu, 7 vùng địa lý khác nhau, ruộng đất các hạng khác nhau, quy mô khác nhau; trình độ canh tác, sản phẩm sản xuất khác nhau... Do đó việc lựa chọn hình thức tích tụ, tập trung nào cho phù hợp, bảo đảm hiệu quả trong từng thời gian cần được các nhà quản lý, các nhà khoa học và người có quyền sử dụng đất xem xét kỹ càng, cụ thể, thấu đáo để tiến hành sản xuất có hiệu quả.

________________________

(1) Đảng Cộng Sản Việt Nam: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, Tập I, trang 124, Nxb CTQG, Hà Nội 2021.

(2) Như (1), trang 153.