Đầu năm mới, bàn chuyện pháp luật

                                    Ts. Bùi Ngọc Thanh

                                     Nguyên Chủ nhiệm Văn phòng Quốc

“Xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN có nhiều tiến bộ... Hệ thống pháp luật được hoàn thiện một bước. Vai trò của pháp luật và thực thi pháp luật ngày càng được chủ động trong tổ chức và hoạt động của Nhà nước và đời sống xã hội”. Tuy nhiên, “hệ thống pháp luật còn một số quy định chưa thống nhất, chưa đáp ứng kịp thời yêu cầu thực tiễn... chế tài chưa đủ sức răn đe”[1]. Đó là những đánh giá rất xác đáng của Đại hội XIII của Đảng về công tác lập pháp.

Để khắc phục những điểm yếu nói trên, Kết luận Hội nghị Trung ương 4 Khóa XIII đã chỉ đạo: “Chú trọng hoàn thiện hệ thống pháp luật đầy đủ, đồng bộ, thống nhất, kịp thời, khả thi, ổn định, công khai, minh bạch. Đồng thời, siết chặt kỷ luật, kỷ cương, đề cao trách nhiệm, nhất là người đứng đầu trong công tác xây dựng pháp luật, không để bị chi phối, tác động bởi các hành vi không lành mạnh của bất cứ tổ chức, cá nhân nào, không để xảy ra tình trạng lồng ghép “lợi ích nhóm”, lợi ích cục bộ của cơ quan quản lý nhà nước trong văn bản pháp luật”[2].

Triển khai thực hiện chỉ đạo nói trên thì 8 tính chất của hệ thống pháp luật có thể phải là một quá trình phấn đấu suốt cả nhiệm kỳ và có thể còn lâu hơn, nhưng “siết chặt kỷ luật, kỷ cương, đề cao trách nhiệm, nhất là người đứng đầu...” và “không để bị chi phối, tác động bởi các hành vi không lành mạnh...” thì phải tiếp tục hành động mạnh mẽ hơn ngay từ khởi đầu năm mới 2022.

Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2020, quy trình xây dựng luật gồm 6 công đoạn. Các công đoạn đều có vai trò, ý nghĩa quan trọng. Hãy đi vào một hai công đoạn đầu để làm sáng rõ:

Công đoạn lập chương trình xây dựng luật

Có lẽ trong các khóa Quốc hội gần đây, đại biểu ở khóa nào cũng có chung nhận định, chưa có bất cứ năm nào không phải điều chỉnh chương trình xây dựng luật. Lại có những dự án có trong chương trình và được xác định cụ thể thời gian trình, nhưng vẫn diễn ra tình trạng “ăn đong”, “bắc nước sôi, chờ gạo chợ”, đến “ngày sinh, tháng đẻ” rồi nhưng hình hài dự án luật vẫn ở giai đoạn “thai nghén”!

Nhằm khắc phục tình trạng này như chỉ đạo của Trung ương Đảng thì phải có sự nhất quán từ hai phía (chủ thể có quyền trình dự án luật và Quốc hội với vai trò xem xét, quyết định). Chủ thể có quyền trình dự án, phải tuân thủ nghiêm ngặt các quy định về trách nhiệm của mình, trong đó phải đặc biệt chú ý 4 vấn đề. Một là, kết quả khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến vấn đề được đề nghị xây dựng thành luật. Hai là, nếu đã có nghị định hoặc pháp lệnh được thực hiện trong thực tiễn thì phải tổng kết việc thực hiện. Ba là, phải có kết quả nghiên cứu khoa học về vấn đề dự kiến xây dựng luật. Bốn là, phải có phác thảo tương đối cụ thể nội dung chính sách về vấn đề xây dựng thành luật. 

Công đoạn soạn thảo dự án luật

Đây là công đoạn quan trọng bậc nhất (nếu trục trặc thì tất cả các công đoạn tiếp theo không thể tiến hành được). Trên thực tế đã từng xảy ra một vài trường hợp, người đứng đầu cơ quan soạn thảo không thực hiện đúng chức trách, không trực tiếp làm việc cụ thể với Ban soạn thảo, Tổ biên tập mà giao cho cấp phó; khi trình ra cấp có thẩm quyền thì đọc theo văn bản đã được soạn thảo; vì thế không trả lời, không giải đáp cặn kẽ được các khúc mắc, những bất cập mà đại biểu Quốc hội phát hiện... Một số thành viên Ban soạn thảo là người các cơ quan khác không được cử chuyên trách, mà mỗi phiên họp Ban soạn thảo là một người khác, gây nên tình trạng “đứt gãy” thông tin, ý kiến khác nhau, thậm chí trái ngược, rất khó xử lý... Đó chính là một trong những nguyên nhân làm cho dự án luật phải giãn tiến độ, kéo dài thời gian và không bảo đảm được chất lượng. Lại có hiện tượng, có những điều khoản có thể quy định ngay trong luật, nhưng khi dự thảo luật, người ta có thủ thuật gác lại, dành cho văn bản hướng dẫn quy định cụ thể…

Tất cả những tồn tại đó (chưa phải đã liệt kê hết) chính là những nguyên nhân làm cho một số đạo luật chất lượng không cao, xảy ra hiện tượng chồng chéo, xung đột. Đúng như Chủ tịch Quốc hội Vương Đình Huệ đã đánh giá: “Cuộc sống không thể hiện trong các văn bản pháp luật thì pháp luật khó lòng đi vào cuộc sống”[3].

Những “xảo thuật” trong quá trình xây dựng luật kể trên, thực ra là những dạng lợi ích cục bộ của một số cơ quan quản lý nhà nước. Chắc chắn tới đây, với tinh thần thượng tôn pháp luật, nghiêm túc thực thi Nghị quyết của Đảng, các hiện tượng nói trên phải được khắc phục, sớm bị triệt tiêu.

Năm mới, nói chuyện cũ: Cách đây 20 năm, ngày 25.2.2002, trong một cuộc hội thảo của Ủy ban Kinh tế và Ngân sách (Quốc hội Khóa X) về đổi mới cách thức làm luật và giải pháp nâng cao chất lượng các dự án luật, pháp lệnh, khi tóm tắt những “khuyết tật” đang tồn đọng trong các đạo luật hiện hành và cách thức làm luật, Chủ nhiệm Ủy ban - Chủ tọa phiên họp đã chỉ ra “5 không, 4 mất, 3 chờ” (5 không là không đồng bộ, không thống nhất, không minh bạch, không thực tế, không đủ rõ; 4 mất là mất thời gian, mất chi phí, mất cơ hội, mất bạn hàng; 3 chờ là chờ xin ý kiến, chờ xét duyệt, chờ ký). Nguyên nhân bao trùm của tình hình đó là: Phải làm luật trong tình thế “vừa chạy, vừa xếp hàng”. Chỉ trong 3 khóa (VIII, IX, X) giai đoạn đầu của công cuộc đổi mới, để đáp ứng nhanh chóng yêu cầu quản lý, Quốc hội đã xây dựng tới 111 đạo luật, về số lượng, gấp hơn 10 lần so với 7 khóa trước đó, và về nội dung gần như mới hoàn toàn, chưa có tiền lệ.

Hai thập niên qua, chúng ta đã khắc phục về căn bản những hạn chế của 15 năm trước, nhưng chưa hết, chưa triệt để. Đến nay, hệ thống pháp luật hiện hành đã bao gồm khoảng 250 đạo luật. Về số lượng là tương đối đủ, tình trạng “quanh năm cấp bách, tứ mùa khẩn trương” chạy theo số lượng đã thuyên giảm nhiều. Bây giờ, vấn đề là chất lượng luật, không chạy theo số lượng. “Chất lượng các dự án luật phải đặt lên hàng đầu... chất lượng các đạo luật cuối cùng là phải phản ảnh được thực tế cuộc sống, phải đáp ứng được yêu cầu kiến tạo phát triển kinh tế - xã hội một cách bền vững, đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế và các yêu cầu về quốc phòng, an ninh, an sinh xã hội, trật tự an toàn của đất nước”[4].

Trong 10 nhóm nhiệm vụ triển khai Kết luận của Bộ Chính trị về định hướng Chương trình xây dựng pháp luật nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV cần đặc biệt lưu ý nhóm nhiệm vụ, “không ngừng đổi mới, tìm tòi, cải tiến quy trình, thủ tục để nâng cao hiệu quả công tác xây dựng, ban hành pháp luật; tăng cường sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan, tổ chức tham gia quy trình lập pháp để nâng cao chất lượng các dự án luật, dự thảo luật”[5].

Theo Điều 32 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2020, chúng ta có đến 15 chủ thể có quyền sáng kiến pháp luật và quy trình xây dựng luật bao gồm hàng chục chức danh, tổ chức có trách nhiệm theo từng công đoạn. Do vậy, rất cần siết chặt hơn nữa quy trình để bảo đảm tính tổ chức chặt chẽ, nghiêm minh trong xây dựng pháp luật. Coi quy trình này như “điều luật riêng” quy định trách nhiệm, nhiệm vụ của cá nhân, tổ chức trong xây dựng luật pháp.

Trong quan hệ giữa cơ quan soạn thảo và cơ quan thẩm tra có một mối quan hệ rất đáng xem xét, điều chỉnh lại. Đó là, từ nửa đầu nhiệm kỳ Khóa XI trở về trước, cơ quan trình dự án luật phải tiếp thu đầy đủ ý kiến qua các cuộc làm việc từ cơ quan thẩm tra đến Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến đến các lần Quốc hội thảo luận và phải chịu trách nhiệm bản thảo qua các lần thảo luận cho tới khi được thông qua. Từ nửa nhiệm kỳ sau của Khóa XI đến nay, khi dự án luật đã được trình ra Quốc hội, thì tới lúc được thông qua trách nhiệm thuộc Quốc hội (chủ yếu là Ủy ban thẩm tra). Phải thành thật rằng, ít nhiều đã xuất hiện tâm lý cố gắng bằng mọi cách trình ra Quốc hội cho được, thế là “thở phào nhẹ nhõm, cất được gánh nặng”. Đành rằng, từ đó đến nay đã có nhiều văn bản nhấn mạnh sự phối hợp nhịp nhàng, chặt chẽ, đề cao trách nhiệm..., nhưng rồi vẫn phải đánh giá là, “một bộ phận cá nhân, tổ chức còn chưa nghiêm”[6]. Do đó, nên chăng điều chỉnh lại “chịu trách nhiệm về các bản thảo thuộc nhiệm vụ của cơ quan trình dự án”...

Với sự vào cuộc đầy khí thế, mạnh mẽ, quyết liệt từ đầu nhiệm kỳ Khóa XV của các cơ quan hữu trách trong cả hệ thống chính trị thực hiện Kết luận 19-KL/TW của Bộ Chính trị, chắc chắn chúng ta sẽ từng bước xây dựng được hệ thống pháp luật có đủ 8 tính chất (đầy đủ, kịp thời, đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, ổn định), lấy quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của người dân, doanh nghiệp làm trọng tâm thúc đẩy đổi mới sáng tạo, bảo đảm yêu cầu phát triển nhanh, bền vững, mà Đại hội XIII của Đảng đã xác định.

________________________