“Nói dễ hơn làm”

Lời cảnh báo ít sức nặng

Trước khi lên chuyến bay tới Rome vào ngày 13.3 để hội đàm với nhà ngoại giao cấp cao của Trung Quốc Dương Khiết Trì, Cố vấn An ninh Quốc gia Hoa Kỳ Jake Sullivan, tuyên bố: “Chúng tôi đang liên lạc trực tiếp, riêng tư với Bắc Kinh để cảnh báo với họ rằng họ sẽ phải gánh chịu hậu quả nếu trốn tránh hoặc hỗ trợ Nga để trốn tránh những lệnh trừng phạt hiện tại”. “Chúng tôi sẽ không cho phép điều đó tiếp diễn và cho phép bất kỳ bên nào trở thành cứu cánh cho Nga khỏi các lệnh trừng phạt kinh tế từ bất kỳ quốc gia nào, ở bất kỳ đâu trên thế giới”, ông Sullivan nói thêm. Nói cách khác, các biện pháp trừng phạt thứ cấp đối với các quốc gia không tuân thủ có thể sẽ được đặt lên bàn.

Vào ngày 23.3, ông Sullivan nêu rõ định nghĩa của chính quyền Biden về những gì được gọi là “hỗ trợ kinh tế”: Bắc Kinh không nên tận dụng các cơ hội kinh doanh do các lệnh trừng phạt tạo ra, giúp Moscow trốn tránh các biện pháp kiểm soát xuất khẩu hay xử lý các giao dịch tài chính.

Washington hiện đang kêu gọi G7 giúp họ bảo đảm rằng Nga không thể trốn tránh các lệnh trừng phạt của phương Tây nhờ sự giúp đỡ của Trung Quốc hoặc bất kỳ quốc gia nào khác. Nhưng trong quá khứ, Mỹ đã phải vật lộn để có được sự ủng hộ của các đồng minh khi triển khai các lệnh trừng phạt thứ cấp và có lẽ lần này họ cũng sẽ nhận thấy việc thuyết phục G7 chống lại Trung Quốc không hề dễ dàng.

Một trường phái các nhà hoạch định chính sách Mỹ tin rằng nước Mỹ nằm ở trung tâm của nền kinh tế toàn cầu, đến mức chỉ một lời đe dọa cấm các cá nhân hoặc tổ chức của quốc gia trung lập tiếp cận thị trường tiêu dùng và tài chính của Mỹ là đủ sức buộc họ phải suy nghĩ lại về việc duy trì quan hệ kinh tế với quốc gia bị trừng phạt. Thật vậy, trong thập kỷ qua, các biện pháp trừng phạt thứ cấp ngày càng trở thành một công cụ phổ biến, mặc dù nó có phải là công cụ hiệu quả hay không vẫn còn gây tranh cãi. Cựu Tổng thống Barack Obama đã triển khai chúng vào năm 2014 để ngăn chặn các quốc gia khác công nhận quyền kiểm soát của Nga đối với Crimea hoặc các phong trào ly khai ở khu vực Donbass. Năm 2018, cựu Tổng thống Donald Trump đã ban hành các biện pháp trừng phạt thứ cấp nhằm cô lập Iran khi nước này theo đuổi tham vọng hạt nhân sau khi Mỹ rời khỏi thỏa thuận hạt nhân Iran.

Nhưng cho đến nay, việc trừng phạt các quốc gia không tuân thủ các biện pháp trừng phạt (còn gọi là các biện pháp trừng phạt thứ cấp) vẫn gây nhiều tranh cãi. Không giống như các biện pháp trừng phạt chính, là nước trừng phạt trực tiếp cấm các công ty và cá nhân ở quốc gia bị trừng phạt tham gia với các đối tác của họ ở quốc gia bị trừng phạt; các biện pháp trừng phạt thứ cấp có tính chất ngoài lãnh thổ và giả định rằng quốc gia thứ ba đã áp dụng quan điểm trung lập (hoặc vi phạm lệnh trừng phạt). Do đó, các biện pháp trừng phạt thứ cấp thường được nhìn nhận như một hành động thái quá của Mỹ.

3 lý do cho thấy trừng phạt bất khả thi

Việc thuyết phục G7 trừng phạt Trung Quốc vì đã duy trì “hợp tác thương mại bình thường với Nga” sẽ rất khó. Đầu tiên, các đồng minh quan trọng của Mỹ như Liên minh châu Âu và Vương quốc Anh không có cùng khuôn khổ pháp lý mà Cố vấn An ninh Quốc gia Mỹ Sullivan đang ám chỉ để cho phép áp đặt các biện pháp trừng phạt thứ cấp đối với các thực thể Trung Quốc. Trên thực tế, EU đồng tình với Trung Quốc trong việc không nhận thấy tác động ngoài lãnh thổ của các lệnh trừng phạt của Mỹ, và Brussels không có khả năng từ bỏ quan điểm ngay lập tức theo yêu cầu của chính quyền Joe Biden. Do đó, để các đồng minh của Mỹ tham gia cùng Washington gây áp lực lên Bắc Kinh, họ sẽ phải đưa ra các biện pháp trừng phạt chính đối với Trung Quốc tương tự như cách họ áp đặt các biện pháp trừng phạt đối với Belarus, quốc gia bị Mỹ và phương Tây chỉ trích là đã cho Nga mượn lãnh thổ để đưa quân vào Ukraine.

Tuy nhiên, các biện pháp trừng phạt kiểu Belarus đối với Bắc Kinh khó có thể xảy ra, bởi các đồng minh của Mỹ muốn áp dụng các biện pháp trừng phạt chính đối với Trung Quốc sẽ phải tìm kiếm một lý do để làm như vậy - và đó cần phải là một lý do hợp lý.

Thứ nhất, việc trừng phạt Trung Quốc mà không có một lý do chính đáng sẽ dẫn đến nguy cơ đặt ra tiền lệ rằng các nước có thể triển khai các biện pháp trừng phạt một cách vô tội vạ. Việc duy trì “hợp tác thương mại bình thường” với Nga khác xa việc việc tạo điều kiện để Nga đưa quân vào Ukraine, như chính phủ Anh buộc tội Belarus.

Thứ hai, nếu không đưa ra được lý do để chỉ ra rằng tại sao Trung Quốc đáng bị trừng phạt hơn các quốc gia trung lập khác, thì các quốc gia trừng phạt sẽ để mất uy tín đáng kể trong quản trị toàn cầu. Trong mỗi cuộc bỏ phiếu của Đại hội đồng Liên Hợp Quốc về cuộc chiến Ukraine cho đến nay, ít nhất 35 quốc gia giữ thái độ trung lập và 5 quốc gia ủng hộ Nga. Do vậy, các nước G7 nếu tham gia vào “chiến dịch” trừng phạt Trung Quốc theo lệnh của Mỹ sẽ dễ dàng gặp khó khăn trong quan hệ với các quốc gia trung lập khác bởi họ có thể nhìn nhận việc xử phạt Trung Quốc là cách hành xử quá tùy tiện.

Cuối cùng, các nhà lập pháp sẽ muốn suy nghĩ rất lâu về việc cắt đứt quan hệ thương mại của đất nước họ với Trung Quốc. Chỉ riêng các biện pháp trừng phạt theo kiểu Belarus đối với Trung Quốc đối với quản trị toàn cầu sẽ là rất lớn. Hãy xem xét điều này: Ai, hoặc cơ quan nào, có quyền xác định khi nào “hợp tác thương mại bình thường” trở thành hỗ trợ và tiếp tay cho một cuộc xâm lược bất hợp pháp vào một quốc gia có chủ quyền? Tương tự, điều gì phân biệt một quốc gia trung lập với một quốc gia trung lập trên danh nghĩa, khiến quốc gia đó đáng bị trừng phạt?

Chính quyền Biden sẽ gặp khó khăn trong việc lôi kéo G7 cô lập Trung Quốc bằng các biện pháp trừng phạt thứ cấp. Không chỉ bởi họ hoàn toàn không có bất kỳ một lý lẽ hợp lý nào biện minh cho hành động trừng phạt, mà còn bởi các biện pháp cô lập Trung Quốc với lý do như vậy sẽ có nguy cơ khiến các nước vốn không có quan điểm không liên kết và trung lập trong cuộc chiến, không hoan nghênh cái mà họ cho là G7 đang dựng lên rào cản tùy tiện giữa họ và Trung Quốc.

Hơn nữa, G7 sẽ cần phải giải quyết một lý do không thể chối cãi để trừng phạt Trung Quốc, tránh việc nhóm này đánh mất uy tín đáng kể trong quản trị toàn cầu, tạo tiền lệ làm loãng việc sử dụng các biện pháp trừng phạt và cung cấp cho Trung Quốc thêm cơ sở để chứng minh với thế giới về việc tại sao Mỹ lại không có lợi cho trật tự thế giới. Tất cả những hậu quả không mong muốn này khiến cho mọi ý định trừng phạt Trung Quốc với lý do bất tuân các biện pháp trừng phạt Nga của phương Tây sẽ trở thành một việc “nói dễ hơn làm”.