5 yếu tố quyết định tính khả thi trong giai đoạn soạn thảo dự án luật

Vấn đề tính khả thi của luật phải được đặt ra và xem xét kỹ lưỡng khi quyết định đưa dự án luật vào chương trình hàng năm. Và trách nhiệm “gác cửa” vấn đề này cho QH trước hết thuộc về cơ quan chủ trì thẩm tra luật. Vì vậy cần xây dựng các tiêu chí về tính khả thi để thẩm định dự án luật có đủ điều kiện đưa vào chương trình hay không.

Từ thực tiễn ban hành luật có thể nêu một số yếu tố quyết định tính khả thi của luật ngay trong giai đoạn soạn thảo.

1. Xác định rõ phạm vi điều chỉnh ngay từ đầu

Khi đạo luật đưa vào chương trình xây dựng pháp luật thì trước hết phải xác định rõ ràng, dứt khoát phạm vi điều chỉnh của dự án. Không thể vừa làm vừa bổ sung hay cắt xen phạm vi điều chỉnh. Vì phạm vi điều chỉnh liên quan đến toàn bộ nội dung của dự án. Thay đổi, bổ sung phạm vi điều chỉnh sẽ dẫn đến thay đổi  nội dung dự luật.

Việc xác định phạm vi điều chỉnh đối với các dự án luật khác nhau và có tác động trực tiếp đến tính khả thi. Có luật lớn  phạm vi điều chỉnh rộng. Có luật điều chỉnh mối quan hệ xã mới hình thành, chưa thực sự ổn định. Có luật sửa đổi bổ sung một số điều nhằm tới các mối quan hệ xã hội cụ thể. Tuy nhiên, điều quan trọng là phải xác định rõ phạm vi điều chỉnh ngay từ khâu soạn thảo. Trong nhiều trường hợp khi trình ra QH hay UBTVQH cho ý kiến mà phạm vi điều chỉnh chưa xác định rõ hoặc lại tiếp tục có sự điều chỉnh như Dự án luật Người khuyết tật; Nghị quyết sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị quyết số 66/2006/QH11 về công trình, dự án quan trọng quốc gia trình Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư… Sự thay đổi phạm vi điều chỉnh như vậy có thể sẽ đưa dự án trở về vị trí ban đầu, rất mất thời gian và không thể chuẩn bị kỹ lưỡng.

2.Quy định rõ trách nhiệm

Vấn đề này cũng rất quan trọng quyết định tính khả thi của một đạo luật. Các lĩnh vực hình sự, dân sự, thuế… là những lĩnh vực được luật điều chỉnh rất cụ thể từng đối tượng. Trong các đạo luật này xác định rất rõ quyền lợi, trách nhiệm, nghĩa vụ các bên khi tham gia quan hệ pháp luật và luôn có công cụ cưỡng chế đi theo trực tiếp. Những đạo luật như vậy không thể nói tính khả thi thấp.

Những dự án mới, những lĩnh vực mới được pháp luật điều chỉnh như quyền tác giả, bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng, vệ sinh an toàn thực phẩm… vẫn có chỗ chưa xác định rõ quyền, nghĩa vụ các bên tham gia quan hệ pháp luật và các chế tài đi kèm nên tính khả thi yếu. Trong triển khai thực hiện sẽ khó khăn, lúng túng.

Các cơ quan liên quan trong phối hợp thực thi luật thường đổ lỗi cho hệ thống pháp luật không đầy đủ, rõ ràng, không quy định trách nhiệm của từng chủ thể. Các đối tượng chịu sự điều chỉnh của luật dễ dàng lợi dụng, né trách các quy định không có lợi cho mình. Đây cũng là một yếu tố cần phải khắc phục ngay trong soạn thảo.

3. Xây dựng  quy phạm pháp luật cụ thể

Luật càng quy định cụ thể thi tính khả thi càng cao. Quy đinh cụ thể thì không qua khâu trung gian hướng dẫn thi hành; không phải chờ đợi, phải đối chiếu, phải cân nhắc hiệu lực pháp lý...

Trong thực thi luật, các đối tượng thi hành phải tìm đến văn bản hướng dẫn để thực hiện. Trong khi có tranh chấp, xung đột pháp luật, Toà án phải căn cứ vào văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất để phân xử. Vì vậy, nếu quy định của luật không cụ thể, chưa có hướng dẫn hoặc hướng dẫn mâu thuẫn thì sẽ rất khó cho hoạt động áp dụng pháp luật. Dẫn đến xử lý  tranh chấp bế tắc hoặc kéo dài tranh chấp mà không rõ hồi kết. Điều này làm giới hạn tính khả thi của luật.

Trong một số lĩnh vực  xây dựng pháp luật, các quan hệ xã hội do đạo luật đó điều chỉnh thay đổi, phát triển nhanh. Vì vây, quy định cụ thể trong nhiều trường hợp sẽ  khó khăn trong triển khai thực hiện và sớm phải sửa đổi bổ sung. Tuy nhiên, điều này chỉ đúng với một số trường hợp cụ thể và không thể lạm dụng. Nó không còn đúng với xu thế lập pháp hiện nay. Nhất là đòi hỏi quyết liệt của ĐBQH, các cơ quan của QH và từ thực tiễn thi hành luật.

4.Chế tài ràng buộc đủ mạnh

Điều quan trọng để luật thực thi là phải có chế tài răn đe, ràng buộc trách nhiệm khi vi phạm các quy định của luật. Luật hình sự, dân sự, hành chính và một số luật về kinh tế thường có chế tài ràng buộc trực tiếp. Các đạo luật khác thường không có chế tài ràng buộc đi theo mà đưa ra quy định chung, viện dẫn các chế tài hình sự, hành chính “Tuỳ theo mức độ vi phạm mà xử lý kỷ luật, xử phát hành chính hay truy cứu trách nhiệm hình sự...”.

Không có chế tài thì vi phạm  luật không bị xử lý hoặc xử lý chung chung, căn cứ vào các văn bản liên quan. Trong thực tế, nhiều văn bản xử lý liên quan lại quá lạc hậu với thực tiễn phát triển như vấn đề bảo vệ môi trường, vấn đề bảo hiểm, lao động... Mặt khác, trong nhiều trường hợp quy định không rõ trách nhiệm, người thi hành công vụ chưa thực hiện đúng quy định về thời gian, thẩm quyền… làm thiệt hại đến quyền lợi của công dân, dẫn đến tình trạng nhờn luật, xem thường pháp luật.

Mới đây QH đã ban Luật Trách nhiệm bồi thường của nhà nước. Đây là một bước tiến rất lớn trong hoàn thiện hệ thống pháp luật. Nâng cao trách nhiệm của cán bộ, công chức và góp phần tăng cường tính khả thi của các đạo luật. Tuy nhiên, trong mỗi dự án luật cần thiết xác định chế tài ràng buộc cụ thể bảo đảm bất kể ai vi phạm phải bị xử lý tương xứng. 

 5.Trách nhiệm liên quan trong quá trình soạn thảo

Theo nội dung của dự án luật, một dự án luật thường do một cơ quan soạn thảo và thẩm tra. Tuy nhiên, có dự án luật do nhiều cơ quan phối hợp soạn thảo và thẩm tra vì phạm vi điều chỉnh liên quan tới nhiều ngành, nhiều lĩnh vực. Mỗi ngành quản lý một khâu, một lĩnh vực. Nếu các bộ ngành liên quan không tập trung giải quyết thấu đáo trong quá trình soạn thảo, không làm rõ trách nhiệm phối hợp của các ngành thì quy định khập khiễng, thiên về lợi ích cục bộ, tính khả thi thấp. Tình trạng này dẫn đến trong triển khai có nhiều vương mắc, đùn đẩy, lung túng không rõ trách nhiệm chính.

Mới đây, ngay trong phiên họp của UBTVQH cho ý kiến về dự án Luật Trọng tài thương mại có nhiều vấn đề liên quan đến thẩm quyền hoạt động của Toà án nhưng lại không có đại diện của Toà án tham dự. Đây là một thiếu sót ngay trong phối hợp chuẩn bị. Điều này cũng sẽ sớm bộc lộ trọng thực tiễn thi hành luật. Việc thực thi Pháp lệnh về vệ sinh, an toàn thực phẩm cũng là một ví dụ. Mặc dù Pháp lệnh quy định trách nhiệm của Bộ Y tế, Bộ Công thương, Bộ NN và PTNT nhưng trong hoạt động còn chồng chéo khiến cho việc thực hiện  không mấy hiệu quả và có sự đùn đẩy trách nhiệm.

Các yếu tố bảo đảm tính khả thi ngay trong quá trình chuẩn bị dự án luật gắn chặt với quy trình xây dựng ban hành văn bản pháp luật. Các yếu tố này có thể xem là tiêu chí đánh giá chất lượng dự án. Và QH cần thiết đánh giá chất lượng chuẩn bị dự án của các cơ quan soạn thảo. Làm rõ trách nhiệm của các cơ quan này trong mỗi bước của quy trình lập pháp. Đây là một bước đổi mới hoạt động. Đổi mới bắt đầu ngay từ khâu soan thảo.