3 loại điều ước và mức độ giám sát của Quốc hội

Điểm 2, Điều II của Hiến pháp Mỹ, ngoài việc trao cho Tổng thống giữ chức Tổng tư lệnh quân đội còn trao cho Tổng thống 3 quyền về đối ngoại bao gồm: quyền ký các Điều ước Quốc tế; cử đại diện ngoại giao ra nước ngoài và tiếp đón các đại diện ngoại giao.

Sau Chiến tranh Thế giới lần II, các Tổng thống Mỹ đã ký kết rất nhiều Điều ước Quốc tế trên nhiều lĩnh vực để thực hiện chính sách ngoại giao của Mỹ. Tài liệu năm 2004 cho biết trong thời gian từ 1946 đến 1974, chính quyền Mỹ đã ký trên 7.000 Điều ước Quốc tế. Tất nhiên, đến nay thì con số này tăng lên gấp nhiều lần.

Các Điều ước Quốc tế của Mỹ đều được ký bởi Tổng thống hoặc đại diện của Tổng thống. Kết quả là, bất kỳ nghĩa vụ quốc tế nào mà Mỹ sẽ phải gánh chịu từ việc ký một điều ước đều xuất phát từ một hành động đơn phương của nhánh hành pháp. Tuy nhiên, thẩm quyền hành pháp đơn phương như vậy dường như lại trái với quy trình xây dựng các điều ước đã được quy định cụ thể tại Điều II Hiến pháp Mỹ trong đó yêu cầu phải có sự “khuyến nghị và chấp thuận” của 2/3 thành viên Thượng viện. Để giải quyết mâu thuẫn này, theo quy định của Mỹ, các Điều ước Quốc tế được phân chia thành ba loại và mức độ giám sát của Quốc hội cũng khác nhau ở mỗi loại.

Thời tiết chính trị - yếu tố quyết định

Đối với đa số nước, các Điều ước Quốc tế (international agreement), bất kể thuộc lĩnh vực nào, đều được gọi là Hiệp ước hoặc Hiệp định (tiếng Anh gọi là Treaty, Agreement). Việc ký kết các điều ước này được tiến hành theo một thủ tục đàm phán ký kết gần giống nhau. Trước hết, nguyên thủ (Tổng thống, Chủ tịch hoặc Thủ tướng) đàm phán ký kết, sau đó Điều ước Quốc tế được Quốc hội thảo để sửa đổi, bác bỏ, hoặc phê chuẩn và cuối cùng là nguyên thủ ký ban hành. Tuy nhiên, quan niệm về Điều ước Quốc tế được giới lập pháp Mỹ đặt trên cơ sở đánh giá về mức độ tác động đến môi trường kinh tế - chính trị trong nước và quốc tế trong từng thời kỳ do Điều ước Quốc tế đó tạo ra. Kết quả là các Điều ước Quốc tế được phân chia thành ba loại và mức độ giám sát của Quốc hội Mỹ cũng khác nhau ở mỗi loại.

Trong số 7.000 Điều ước Quốc tế mà các Tổng thống Mỹ đã ký kết từ năm 1946 đến 1974, chỉ có khoảng 6% là các Điều ước Quốc tế tối quan trọng. Đối với quy trình ký kết, phê chuẩn loại điều ước này, Thượng viện phải giám sát chặt chẽ bằng nguyên tắc “khuyến nghị và chấp thuận” được quy định trong Hiến pháp. Loại này được gọi là Hiệp ước (tạm dịch từ chữ Treaty) và khoản quy định này trong Hiến pháp gọi là “Điều khoản Hiệp ước” (Treaty Clause).

Khoảng 87% các Điều ước Quốc tế được đưa ra ở cả hai viện ở Quốc hội biểu quyết gọi là Hiệp định Lập pháp - Hành pháp (tạm dịch: Congressional - Executive agreement). Loại Điều ước này phải được thảo luận và chấp thuận bởi cả hai Viện của Quốc hội với tỷ lệ đa số giản đơn.

Còn khoảng 7% Điều ước Quốc tế do Tổng thống ký kết mà không bắt buộc phải có ý kiến của Quốc hội; gọi là Thỏa ước Hành pháp (Executive agreement).

Tiêu chí để phân loại Điều ước Quốc tế ở Mỹ hiện vẫn chưa được quy định rõ ràng. Tuy nhiên, nhìn vào nội dung của các Điều ước Quốc tế của Mỹ ký kết với nước ngoài, nhiều ý kiến cho rằng, mức độ tác động của Điều ước Quốc tế đối với chính sách đối nội lẫn chính sách đối ngoại trong từng thời kỳ là tiêu chí giúp phân loại các Điều ước Quốc tế.

Bên cạnh đó, việc quyết định đưa một điều ước nào vào “danh mục” nào để trình Quốc hội còn tùy thuộc vào mối quan hệ giữa Quốc hội và Tổng thống. Nếu ở vào thời điểm Tổng thống nhận được sự ủng hộ của Quốc hội (ví dụ đảng của Tổng thống chiếm đa số ở cả hai viện lập pháp), Tổng thống có thể “khéo léo” thu xếp để Điều ước Quốc tế mà Tổng thống muốn đàm phán ở vào loại thứ ba, tức là loại Thỏa ước Hành pháp vốn không chịu sự giám sát của Quốc hội. Hoặc Tổng thống có thể “vận động hành lang” để điều ước đó xếp vào loại Hiệp định Lập pháp - Hành pháp. Trái lại, nếu Tổng thống không có sự ủng hộ từ Quốc hội, nhiều khả năng Quốc hội sẽ yêu cầu đưa Điều ước Quốc tế mà Tổng thống đang thúc đẩy đàm phán vào loại 1, tức loại Hiệp ước bị giám sát chặt chẽ.

Trong lịch sử quan hệ giữa Lập pháp và Hành pháp về vấn đề ký kết Điều ước Quốc tế, người ta nhớ đến Thượng nghị sĩ John. W. Bricker. Năm 1953, ông Bricker đệ trình một Dự thảo Tu chính án, gọi là Tu chính án Bricker để yêu cầu Quốc hội phải giữ quyền giám sát tất cả các Điều ước Quốc tế, bất kể trên lĩnh vực nào. Tu chính án này đã bị thất bại khi biểu quyết ở Thượng nghị viện với tỷ lệ phiếu thuận và phiếu chống là 60 - 31, nghĩa là Tu chính án Bricker chỉ cần thêm một phiếu là hội đủ đa số 2/3 số phiếu ở Thượng viện để trở thành Tu chính án Hiến pháp. Người ta xem đó cũng là một sự kiện lịch sử vì việc ký kết Điều ước Quốc tế là “chìa khóa” điều hành chính sách đối ngoại của Mỹ.

Những Điều ước Quốc tế là Hiệp định thương mại song phương hoặc đa phương đều nằm trong các tiêu chí phân biệt như trên, với quy định chung là trước khi đàm phán một hiệp định thương mại với nước ngoài, Tổng thống phải thông báo cho Quốc hội biết trước 90 ngày.

TPP thuộc loại điều ước nào?

Hiệp định đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP) là một trong những Điều ước Quốc tế quan trọng trong chính sách đối ngoại của chính quyền Mỹ được đặt trong khuôn khổ cho chính sách “xoay trục” hướng về châu Á. Cùng với TPP, một hiệp định tương tự có tên là Hiệp định Đối tác Thương mại và Đầu tư xuyên Đại Tây Dương (TTIP) cũng đang được Mỹ thúc đẩy đàm phán với các nước ở châu Âu để củng cố mối quan hệ với đồng minh phương Tây. Nếu dựa trên các tiêu chí phân loại đã đề cập, cả hai hiệp định trên đều thuộc loại 1, là loại mà việc ký kết điều ước sẽ chịu giám sát chặt chẽ của Quốc hội Mỹ. Trong bối cảnh mối quan hệ không mấy suôn sẻ giữa Tổng thống Obama thuộc đảng Dân chủ và Quốc hội do phe Cộng hòa kiểm soát, TPP chắc chắn sẽ không dễ dàng được Quốc hội thông qua.