Tồn tại hai nguyên tắc
Theo Khoản 2 và 3, Điều 156, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật có quy định khác nhau về cùng một vấn đề, thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn. Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật về cùng một vấn đề do cùng một cơ quan ban hành mà có quy định khác nhau, thì áp dụng quy định của văn bản được ban hành sau.
Sở dĩ Luật quy định phải áp dụng văn bản được ban hành sau nhằm bảo đảm các quy phạm pháp luật được chọn để áp dụng phù hợp nhất với điều kiện thực tế. Tuy nhiên, trên thực tế, có những trường hợp hai văn bản cùng quy định về một vấn đề, trong đó một văn bản quy định chung nhất và một văn bản quy định mang tính chuyên sâu trong một lĩnh vực quản lý cụ thể. Trong trường hợp này, thông thường văn bản quy định chuyên sâu phù hợp với điều kiện quản lý đặc thù của từng ngành, từng lĩnh vực hơn văn bản quy định chung. Nếu văn bản chuyên ngành ban hành sau văn bản quy định chung thì việc lựa chọn văn bản chuyên ngành để áp dụng không có gì trái pháp luật, nhưng nếu văn bản chuyên ngành ban hành trước văn bản quy định chung thì lựa chọn văn bản nào để áp dụng là vấn đề khó khăn và tiềm ẩn khả năng áp dụng pháp luật không thống nhất.
Ngoài nguyên tắc áp dụng theo thời gian ban hành, thực tế trong hệ thống pháp luật hiện nay còn tồn tại nguyên tắc “ưu tiên áp dụng pháp luật”, như trong Luật Đầu tư năm 2014, Bộ luật Hàng hải Việt Nam năm 2015… cũng như trong một số dự án luật Chính phủ trình Quốc hội tại Kỳ họp thứ Tám vừa qua, như dự án Luật Đầu tư (sửa đổi), Luật Đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP).
Cụ thể, Khoản 2, Điều 1, Bộ luật Hàng hải Việt Nam năm 2015 quy định: “Trường hợp có sự khác nhau giữa quy định của Bộ luật Hàng hải Việt Nam với quy định của luật khác về cùng một nội dung liên quan đến hoạt động hàng hải thì áp dụng quy định của Bộ luật này”. Khoản 2 và Khoản 3, Điều 4, dự thảo Luật Đầu tư (sửa đổi) quy định: “Trường hợp có quy định khác nhau giữa luật này và luật khác về ngành, nghề cấm đầu tư kinh doanh hoặc ngành, nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện thì thực hiện theo quy định của luật này; trường hợp có quy định khác nhau giữa luật này và luật khác về trình tự, thủ tục, điều kiện đầu tư kinh doanh thì thực hiện theo quy định của luật này, trừ trình tự, thủ tục, điều kiện theo quy định tại Luật Chứng khoán, Luật Các tổ chức tín dụng, Luật Kinh doanh bảo hiểm và Luật Dầu khí”. Theo Khoản 2, Điều 3, dự thảo Luật Đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP), “trường hợp có quy định khác nhau giữa Luật này và luật khác về trình tự, thủ tục đầu tư, thực hiện dự án; hoạt động của doanh nghiệp dự án PPP; luật áp dụng; bảo đảm đầu tư; cơ chế quản lý vốn nhà nước áp dụng trực tiếp cho dự án PPP, thì thực hiện theo quy định của Luật này”.
Phát sinh mâu thuẫn, chồng chéo
Việc tồn tại đồng thời hai nguyên tắc áp dụng pháp luật như vậy dẫn đến phát sinh xung đột, mâu thuẫn trong một số trường hợp do không xác định được phải áp dụng theo quy định nào. Đây cũng là một trong các vấn đề chồng chéo trong pháp luật về đầu tư kinh doanh được Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) nêu ra thời gian gần đây. Báo cáo Dòng chảy pháp luật kinh doanh năm 2019 của VCCI nêu ra, bên cạnh những điểm tích cực trên thì hệ thống pháp luật về kinh doanh của nước ta đang đối mặt với vấn đề bất cập lớn, đó là sự thiếu thống nhất, chồng chéo giữa các văn bản luật khi cùng điều chỉnh về hoạt động đầu tư, kinh doanh. Sự thiếu nhất quán của các văn bản pháp luật khiến cho quy trình triển khai dự án bị kéo dài, thậm chí là đình trệ, không thể triển khai, gia tăng chi phí về thời gian, tiền bạc và rủi ro đối với doanh nghiệp, khiến môi trường kinh doanh trở nên kém thuận lợi.
Điểm nổi bật khi rà soát các văn bản pháp luật về kinh doanh là sự chồng chéo giữa “luật chung” và “luật riêng”, “luật chuyên ngành” khá nhiều. Cụ thể, Luật Đầu tư được xem là “luật chung” trong pháp luật về đầu tư. Luật này quy định về hồ sơ, trình tự thủ tục đầu tư của dự án đầu tư và không có quy định theo hướng các luật khác có thể quy định thêm về hồ sơ, trình tự thủ tục đầu tư. Điều này được hiểu, hồ sơ, trình tự thủ tục đầu tư trong mọi dự án đầu tư của các lĩnh vực khác nhau (thuộc diện phải thực hiện thủ tục đầu tư) phải thực hiện hồ sơ, trình tự, thủ tục tại Luật Đầu tư. Tuy nhiên, một số “luật chuyên ngành” lại yêu cầu thêm về tài liệu trong hồ sơ thực hiện thủ tục đầu tư hoặc yêu cầu thực hiện thủ tục đầu tư đối với các loại dự án đầu tư theo quy định của Luật Đầu tư không phải thực hiện bất kỳ thủ tục nào.
Điểm đáng lưu ý mà báo cáo của VCCI chỉ ra là nguyên tắc áp dụng pháp luật theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là áp dụng theo thời gian ban hành nếu văn bản quy phạm pháp luật có cùng hiệu lực pháp lý thì văn bản ban hành sau sẽ được ưu tiên áp dụng và không có khái niệm “luật chung”, “luật riêng”, “luật chuyên ngành”. Điều này cũng có thể khiến cho văn bản pháp luật ban hành sau sẽ được ưu tiên áp dụng so với văn bản pháp luật ban hành trước. Thực tế này làm cho hệ thống pháp luật kinh doanh trở lên thiếu thống nhất và hay thay đổi.
Cũng theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì một văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực trong các trường hợp: Hết thời hạn có hiệu lực đã được quy định trong văn bản; được sửa đổi, bổ sung, hoặc thay thế bằng văn bản quy phạm pháp luật mới của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó; bị bãi bỏ bằng một văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực thì văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết cũng đồng thời hết hiệu lực.
Thực tế, có những văn bản quy phạm pháp luật ban hành trước đó rất lâu, các văn bản quy phạm pháp luật ban hành sau, quy định một số nội dung đã có và cũng không tuyên bố bãi bỏ các quy định này trong văn bản quy phạm pháp luật trước. Điều này xảy ra tình trạng, hai văn bản quy phạm pháp luật cùng có hiệu lực pháp lý nhưng lại xung đột với nhau về nội dung. Luật Thương mại là một ví dụ điển hình cho tình trạng này. Rất nhiều quy định trong Luật Thương mại đã trở nên “lỗi thời” nhưng không hề bị bãi bỏ và đang có tình trạng quy định trong một số luật và Luật Thương mại cùng quy định khác nhau về một vấn đề.
Những mâu thuẫn, chồng chéo không chỉ có trong quy định giữa các luật mà còn xuất hiện ở các văn bản dưới luật: Mâu thuẫn giữa nghị định với luật, giữa các nghị định, giữa thông tư với nghị định, giữa các thông tư với nhau... Đây là các dạng mâu thuẫn: văn bản quy phạm pháp luật “cấp dưới” hướng dẫn “vượt quá” văn bản quy phạm pháp luật cấp trên; giữa các văn bản quy phạm pháp luật có cùng hiệu lực pháp lý không đồng nhất khi quy định về một vấn đề… Báo cáo của VCCI kiến nghị, nhằm khắc phục tình trạng chồng chéo giữa các văn bản pháp luật, lý tưởng nhất là cần tiến hành rà soát toàn bộ hệ thống pháp luật về kinh doanh để có cái nhìn tổng thể và cùng điều chỉnh những điểm còn mâu thuẫn. Chính phủ cũng đã nhận diện được bất cập trong áp dụng luật và đề xuất sửa đổi, bổ sung Khoản 3, Điều 156, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Khắc phục từ khâu soạn thảo, thẩm định
Trong quá trình nghiên cứu xử lý vấn đề trên, còn có hai loại ý kiến. Loại ý kiến thứ nhất cho rằng, quy định như Khoản 3, Điều 156, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là phù hợp để bảo đảm tránh xung đột, mâu thuẫn trong áp dụng pháp luật. Trường hợp văn bản ban hành trước có quy định ưu tiên áp dụng pháp luật thì vẫn phải thực hiện theo nguyên tắc áp dụng văn bản ban hành sau.
Để khắc phục tình trạng mâu thuẫn giữa các luật, cần tăng cường kỷ luật, kỷ cương, bảo đảm các cơ quan thực hiện nghiêm túc quy định tại Điều 12, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, cụ thể là rà soát kỹ, sửa đổi, bổ sung các quy định có liên quan ngay từ khâu soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, tiếp thu, chỉnh lý. Phương án này có ưu điểm là đơn giản, dễ vận dụng, bảo đảm thực hiện nhất quán nguyên tắc áp dụng quy định của văn bản ban hành sau. Hạn chế của phương án này là sẽ phủ nhận hiệu lực của nguyên tắc ưu tiên áp dụng pháp luật, không đáp ứng được mục tiêu ban hành luật trong một số trường hợp.
Loại ý kiến thứ hai cho rằng, cả nguyên tắc áp dụng pháp luật tại Khoản 3, Điều 156 và nguyên tắc “ưu tiên áp dụng pháp luật” như trong một số luật là cần thiết. Việc phát sinh mâu thuẫn trong thực tiễn áp dụng luật là do trong Luật Ban hành văn bản pháp luật chưa có sự kết nối giữa hai nguyên tắc này. Vì vậy, loại ý kiến này đề nghị sửa đổi Khoản 3 Điều 156 theo hướng: Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản ban hành sau; trường hợp văn bản ban hành trước có quy định ưu tiên áp dụng pháp luật đối với vấn đề đó thì áp dụng quy định của văn bản ban hành trước (Phương án 2). Phương án này có ưu điểm là khắc phục được sự chồng chéo do đồng thời tồn tại hai nguyên tắc gây ra, bảo đảm sự tuân thủ đối với nguyên tắc ưu tiên áp dụng pháp luật trong một số luật đã được Quốc hội quyết định, đồng thời góp phần hạn chế tình trạng một số cơ quan soạn thảo vì lợi ích cục bộ, cố ý đặt ra quy định khác trong các văn bản ban hành sau. Tuy nhiên, hạn chế của phương án này là có thể dẫn đến nhiều văn bản có quy định “ưu tiên áp dụng” hơn; do đó, các cơ quan ban hành văn bản cần kiểm soát chặt chẽ vấn đề này, chỉ cho phép quy định nguyên tắc ưu tiên áp dụng pháp luật đối với một số vấn đề xác định cụ thể trong trường hợp thật cần thiết.
Thường trực Ủy ban Pháp luật, cơ quan chủ trì thẩm tra dự án Luật, nhận thấy, dù thực hiện theo phương án 1 hay phương án 2 thì việc tăng cường kỷ luật, kỷ cương trong công tác xây dựng pháp luật, bảo đảm thực hiện đầy đủ, nghiêm túc Điều 12, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhằm hạn chế tối đa việc quy định mâu thuẫn, chồng chéo giữa các luật ngay từ khâu soạn thảo, thẩm định, thẩm tra… là cần thiết. Do đó, trong dự thảo Luật đã bổ sung quy định về trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo trong việc rà soát hệ thống pháp luật và trong hồ sơ dự án phải có báo cáo kết quả rà soát để làm cơ sở xác định rõ trách nhiệm và bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật.
