Phương án hợp lý nhất

Có tâm lý chỉ đủ hồ sơ

Băn khoăn về quy định hồ sơ dự án luật phải bao gồm cả dự thảo văn bản hướng dẫn thi hành, đại biểu Quốc hội Nguyễn Thị Thủy (Bắc Kạn) cho biết, “ngay tại Kỳ họp thứ Tám vừa qua, khi cho ý kiến về dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nhiều đại biểu đã đề nghị bỏ quy định này vì không phù hợp. Tuy nhiên, ý kiến này chưa được tiếp thu”. Tiếp tục kiến nghị cần bỏ quy định này, đại biểu Nguyễn Thị Thủy cho rằng, sở dĩ phải ban hành văn bản hướng dẫn thi hành là do quá trình soạn thảo chưa có đủ thời gian, nhân lực, vật lực để có thể chi tiết hóa ngay được. Ví dụ, để thi hành Luật Xử lý vi phạm hành chính hiện đang có 57 nghị định và 61 thông tư hướng dẫn. Trong đó, có những nghị định có khoảng 100 điều. Với khối lượng văn bản hướng dẫn chi tiết như vậy mà yêu cầu cần soạn thảo gửi đồng thời với hồ sơ dự án luật là không khả thi và không đáp ứng yêu cầu về mặt chất lượng.

Hơn nữa, theo đại biểu Nguyễn Thị Thủy, nếu cơ quan soạn thảo có thể soạn được văn bản hướng dẫn thi hành thì đã đưa ngay vào luật mà không chờ văn bản hướng dẫn dưới luật. Thực tế vừa qua, việc thực hiện quy định này cũng không hiệu quả, có tính hình thức và tâm lý cho đủ hồ sơ. Đơn cử như hồ sơ dự án Luật Thanh niên trình Quốc hội tại Kỳ họp thứ Tám cũng gửi kèm 5 dự thảo nghị định, nhưng cả 5 dự thảo nghị định thì chỉ có tên điều mà không có nội dung trong các điều.

Từ thực tế này, đại biểu Nguyễn Thị Thủy nhấn mạnh, quy định như luật hiện hành có thể lãng phí nhân lực, vật lực. Bởi nếu trong trường hợp Quốc hội có ý kiến khác hoặc không chấp nhận phương án của dự thảo nghị định thì toàn bộ dự thảo văn bản hướng dẫn thi hành sẽ phải bỏ. Trong khi đó, hiện nguồn lực và thời gian dành cho các dự án luật rất eo hẹp. Nếu như các cơ quan soạn thảo được dành toàn bộ nguồn lực và thời gian để tập trung xây dựng dự thảo luật, đánh giá kĩ tác động của các chính sách mới, thuyết minh chi tiết để các đại biểu Quốc hội có đầy đủ thông tin trước khi quyết định thì sẽ tốt hơn rất nhiều việc yêu cầu cơ quan soạn thảo phải đồng thời xây dựng dự thảo văn bản hướng dẫn kèm hồ sơ như hiện nay.

Báo cáo giải trình tiếp thu, chỉnh lý dự thảo Luật có nêu một trong những lý do giữ quy định như hiện nay là để tăng cường kỷ cương, kỷ luật và khắc phục tình trạng chậm trễ trong việc ban hành văn bản hướng dẫn thi hành luật. Chia sẻ băn khoăn về lý do này, đại biểu Nguyễn Thị Thủy cho rằng, nếu chậm ban hành văn bản hướng dẫn thì hiện có quy định cụ thể để xử lý vấn đề này. Qua nghiên cứu báo cáo tổng kết của Chính phủ, hơn 4 năm thi hành luật thì thấy còn nhiều văn bản chậm ban hành nhưng rất ít công chức bị xử lý trách nhiệm. Đại biểu cho rằng, nếu làm tốt chế tài này sẽ khắc phục đáng kể việc chậm ban hành văn bản hướng dẫn mà không nên quy định phải xây dựng dự thảo văn bản hướng dẫn kèm dự thảo luật như hiện nay.

Hạn chế tối đa việc giao Chính phủ hướng dẫn thi hành

Tranh luận về vấn đề này, đại biểu Quốc hội Ngô Trung Thành (Đắk Lắk) chỉ rõ, năm 2013, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 67 về việc tăng cường công tác triển khai thi hành luật, pháp lệnh, Nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội và văn bản quy định chi tiết hướng dẫn thi hành. Nghị quyết này đã chỉ ra những hạn chế của công tác ban hành văn bản quy định chi tiết hướng dẫn thi hành luật. Quốc hội cũng yêu cầu Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ chấn chỉnh và bảo đảm nghiêm kỷ luật, kỷ cương trong xây dựng pháp luật.

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 không quy định hồ sơ dự án luật phải bao gồm cả dự thảo văn bản hướng dẫn thi hành, nhưng qua thực tiễn, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã phải đặt ra quy định chỉ giao quy định chi tiết đối với nội dung về quy trình, quy chuẩn hoặc vấn đề chưa có tính ổn định cao nhưng phải kèm theo dự thảo văn bản chi tiết, bảo đảm có hiệu lực cùng thời điểm với luật, pháp lệnh, nghị quyết đó. "Chính vì có quy định mới này nên trong báo cáo công tác, Chính phủ đã mạnh dạn tuyên bố rằng việc nợ đọng văn bản chi tiết đã được khắc phục. Đây là thành quả lớn của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật”, đại biểu Ngô Trung Thành khẳng định.

Tuy nhiên, cũng sử dụng quyền tranh luận, đại biểu Quốc hội Lê Thanh Vân (Cà Mau) bày tỏ chưa đồng tình với quan điểm nêu trên. Cho rằng, quy định hồ sơ dự án luật phải bao gồm cả dự thảo văn bản hướng dẫn thi hành là mô hình lạc hậu, không phù hợp với mô hình lập pháp hiện đại, đại biểu Lê Thanh Vân cho rằng, kỷ luật lập pháp và thi hành luật không nghiêm mới dẫn đến hậu quả phải kèm theo dự thảo nghị định hướng dẫn. Đại biểu Lê Thanh Vân kiến nghị, luật phải trực tiếp đi vào cuộc sống, các đạo luật sau này nên hạn chế tối đa việc giao cho Chính phủ hướng dẫn thi hành.

Giải trình thêm về vấn đề này, Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật Hoàng Thanh Tùng nêu rõ, Điều 11 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành cũng quy định văn bản quy phạm pháp luật phải quy định cụ thể để có thể thi hành được ngay, nhưng trong thực tiễn hiện nay thì không phải khi nào cũng bảo đảm được điều này. Luật cũng rất hạn chế việc giao hướng dẫn chi tiết trong các văn bản dưới luật và xác định rất rõ, chỉ giao quy định chi tiết những vấn đề mang tính kỹ thuật, quy trình, thủ tục. Với tinh thần như vậy, trong quá trình thẩm tra các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, các cơ quan của Quốc hội luôn đề nghị các cơ quan trình phải rà soát và cố gắng quy định cụ thể những nội dung đang dự kiến giao quy định chi tiết. Thực tế rất nhiều cơ quan đã tiếp thu để quy định cụ thể hơn đối với hồ sơ sau khi Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến để trình ra Quốc hội. Nếu có dự thảo quy định chi tiết kèm theo thì cũng giúp cho cơ quan thẩm tra, đại biểu Quốc hội có cái nhìn tổng thể, không chỉ là những quy định ở trong dự thảo luật mà còn hình dung được những quy định đấy sẽ được cụ thể hóa thế nào để có thể triển khai trong cuộc sống. Đây là cơ sở để thẩm định, thẩm tra bảo đảm chất lượng văn bản. Về phía cơ quan soạn thảo khi bắt tay vào soạn thảo văn bản quy định chi tiết cũng hình dung ra được khó khăn, nếu luật ban hành rồi mới bắt tay vào soạn thảo văn bản hướng dẫn có thể không còn phù hợp như xử lý ngay ở bước soạn thảo dự án luật. Vì thế, Chủ nhiệm Ủy ban Hoàng Thanh Tùng đề nghị, nên có quy định dự thảo văn bản quy định chi tiết kèm theo hồ sơ dự án luật, pháp lệnh.