Dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Kiểm toán Nhà nước

Phải có đầy đủ công cụ, năng lực để thực hiện nhiệm vụ  

Xem với cỡ chữ
Trao quyền xử phạt vi phạm hành chính và mở rộng đối tượng kiểm toán sang người nộp thuế là hai nội dung có ý kiến khác nhau khi UBTVQH cho ý kiến với dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Kiểm toán Nhà nước tại Phiên họp sáng 11.3. Về nguyên tắc, Kiểm toán Nhà nước là thiết chế độc lập, chỉ tuân theo pháp luật nhưng với nhiệm vụ kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công thì cơ quan này phải có đầy đủ công cụ, năng lực để thực hiện nhiệm vụ được giao. Vì thế, việc sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán Nhà nước cũng cần cân nhắc thận trọng yếu tố này.

Làm rõ hành vi vi phạm hành chính

Kiểm toán Nhà nước (KTNN) đề xuất bổ sung cho cơ quan này thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính vì trong thời gian qua đã phát sinh những vi phạm về nghĩa vụ, trách nhiệm hoặc vi phạm quy định về điều cấm của đơn vị được kiểm toán và tổ chức, cá nhân có liên quan. Ví dụ như trì hoãn, không cung cấp đầy đủ, kịp thời các thông tin, tài liệu cần thiết để thực hiện việc kiểm toán; không giải trình đầy đủ, kịp thời các vấn đề do đoàn kiểm toán, kiểm toán viên nhà nước yêu cầu; không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ, kịp thời kết luận, kiến nghị của KTNN... Do không có chế tài xử lý nên trước các sai phạm này, KTNN chủ yếu tiến hành nhắc nhở, rút kinh nghiệm. Điều này đã khiến cho hiệu lực của hoạt động kiểm toán và tính nghiêm minh của pháp luật chưa đạt như mong muốn.

 Điều 4, Luật Kiểm toán Nhà nước hiện hành đã quy định rất rõ đối tượng kiểm toán là việc quản lý tài sản công, tài chính công và các hoạt động có liên quan đến việc quản lý, sử dụng tài sản công, tài chính công của đơn vị được kiểm toán. Như vậy, chúng ta khẳng định là không mở rộng mà chỉ làm rõ các tổ chức, cá nhân có liên quan khi tiến hành kiểm toán.

Vấn đề tài chính công cần làm rõ vì liên quan đến tiền công quỹ, việc lưu chuyển tiền công cũng như hình thành các quỹ đầu tư công đều là đối tượng của KTNN. Phải lưu ý vì có tài chính công thì có tài chính tư. Tài chính tư không phải đối tượng của KTNN nhưng các vấn đề tài chính tư liên quan đến các hoạt động kiểm toán thì KTNN có quyền được kiểm tra. Ví dụ kiểm toán hoạt động này liên quan đến tài chính công thì được mở rộng nhưng không đặt khái niệm như trong dự thảo Luật là “người nộp thuế” vì như thế là quá rộng. UBTVQH nêu ý kiến dứt khoát như vậy.

Phó Chủ tịch Quốc hội Phùng Quốc Hiển

Tuy nhiên, Thường trực Ủy ban Tài chính - Ngân sách (cơ quan chủ trì thẩm tra dự án luật) lại không nhất trí với đề xuất này. Lý do là vì, theo Luật Xử lý vi phạm hành chính hiện hành, cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền quản lý hành chính ở lĩnh vực nào thì có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính ở lĩnh vực đó. Trong khi đó, KTNN không phải là cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Do trách nhiệm xử lý các vi phạm này thuộc thẩm quyền của người đứng đầu cơ quan quản lý hành chính trong lĩnh vực, nên Thường trực Ủy ban Tài chính - Ngân sách cũng cho rằng, thay vì bổ sung thẩm quyền như đề xuất của cơ quan soạn thảo thì cần đề cao trách nhiệm của người đứng đầu, của cơ quan quản lý cấp trên trong việc quản lý, đôn đốc các tổ chức, cá nhân thực hiện các quy định và xử lý khi xảy ra các hành vi vi phạm.

Ở góc độ khác, theo Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật Nguyễn Khắc Định, KTNN nên được trao thẩm quyền xử phạt các vi phạm pháp luật trong lĩnh vực của mình. Luật Xử lý vi phạm hành chính không quy định nhưng cũng không có nghĩa là cấm KTNN thực hiện thẩm quyền này. Hiện nay trong nghiệp vụ kiểm toán có kiểm toán tài chính và kiểm toán tuân thủ. Tòa án cũng được xử phạt hành chính. Bây giờ đi kiểm toán nếu đơn vị kiểm toán không tuân thủ trật tự, không đưa hồ sơ, giấy tờ, cung cấp tài liệu thì xử phạt hành chính đã. Vấn đề này hoàn toàn được. Điều quan trọng là xử lý hành vi gì, đối tượng gì, không trùng với người khác. “Nếu cái người khác xử rồi anh nhảy vào xử của người ta thì không được”, nhấn mạnh điều này, Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật cho rằng, cần xác định rõ trong dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán Nhà nước những đối tượng hành vi nào sẽ bị KTNN xử lý vi phạm hành chính để không trùng lặp với thẩm quyền của các cơ quan quản lý trong từng lĩnh vực. 

Nêu thực tế tòa án nhân dân cũng có quyền xử phạt vi phạm hành chính với các hành vi cản trở tố tụng dân sự, hình sự, hành chính... Song, Phó Chủ tịch QH Uông Chu Lưu lưu ý, đây là quy định đặc thù và đối tượng bị xử phạt hành chính ở đây không phải là cán bộ, công chức mà là bị cáo, những người tham gia trong phiên tòa. Trong khi đó, đối tượng xử phạt vi phạm hành chính phổ biến là những người thi hành công vụ và nếu vi phạm quy định pháp luật về kiểm toán, kế toán cũng sẽ phải bị xử lý kỷ luật tùy theo trách nhiệm của mỗi cá nhân. “Một hành vi vi phạm chỉ chịu trách nhiệm một loại hình pháp lý, nay đã bị xử lý kỷ luật rồi thì tại sao lại xử phạt hành chính nữa?” - Phó Chủ tịch QH Uông Chu Lưu đặt câu hỏi.

Không mở rộng đơn vị kiểm toán

Trong dự thảo Luật, KTNN cũng đề xuất bổ sung Khoản 13, Điều 55 theo hướng quy định cụ thể các đơn vị được kiểm toán. Lý do là vì chức năng thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công đã được quy định tại Hiến pháp năm 2013, tức là ở đâu có tài chính công, tài sản công thì ở đó phải được kiểm toán, không phân biệt đối tượng và hình thức quản lý, sử dụng. “Thuế là nguồn thu của ngân sách nhà nước nên nghĩa vụ nộp thuế của người nộp thuế cần phải được kiểm toán”, Tổng Kiểm toán Nhà nước Hồ Đức Phớc nhấn mạnh tại Phiên họp của UBTVQH.

Thực tế trong thời gian qua, qua kiểm toán ngân sách, KTNN đã phát hiện chuyển giá, trốn thuế ở các doanh nghiệp kể cả doanh nghiệp nước ngoài, truy thu ngân sách hàng chục nghìn tỷ đồng. Hay qua kiểm toán việc quản lý, sử dụng đất đai, tài nguyên khoáng sản, thực hiện dự án theo hình thức đổi đất lấy hạ tầng, KTNN cũng đã kiến nghị xử lý hàng nghìn tỷ đồng, tăng thu cho ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, khi tiến hành các hoạt động kiểm toán này, KTNN gặp khó khăn do không có thẩm quyền xuống kiểm toán trực tiếp người nộp thuế, tổ chức sử dụng khai thác đất đai, tài nguyên khoáng sản và sử dụng tài chính, tài sản công mà phải tiếp xúc, xử lý qua cơ quan thứ ba.

Nhưng nếu mở rộng đối tượng kiểm toán sang người nộp thuế sẽ khiến sản sinh nhiều hoạt động kiểm soát của các cơ quan chức năng với hộ kinh doanh là trái với chủ trương cải thiện môi trường kinh doanh của nước ta. Trong khi đó, một lý do khác được KTNN đưa ra để lý giải cho đề xuất này là Công ước Lima năm 1977 thì theo Chủ tịch QH Nguyễn Thị Kim Ngân, phải nhìn nhận đúng vì Công ước này chỉ đưa ra khuyến cáo các quốc gia nên cho phép các cơ quan kiểm toán tối cao có quyền kiểm toán việc thu thuế ở mức độ càng rộng càng tốt, và cũng chủ yếu chỉ hướng tới đối tượng thu thuế chứ không phải là đối tượng nộp thuế.

Giải trình về hai nội dung này, Tổng Kiểm toán Nhà nước Hồ Đức Phớc cho biết, sẽ không mở rộng đối tượng kiểm toán sang người nộp thuế mà chỉ giới hạn trong các đối tượng có liên quan. Tuy nhiên, Tổng Kiểm toán Nhà nước đề nghị vẫn cần giữ lại thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính đối với hành vi chống đối, nợ hồ sơ nộp cho KTNN của các đối tượng ngoài nhà nước vì thực tế vừa qua, khi KTNN thực hiện nhiệm vụ này theo đề nghị của Chính phủ đã gặp rất nhiều khó khăn.

Về nguyên tắc, KTNN là thiết chế độc lập, chỉ tuân theo pháp luật nhưng với nhiệm vụ kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công  thì cơ quan này phải có đầy đủ công cụ, năng lực để thực hiện nhiệm vụ được giao. Nếu không có đủ công cụ để thực thi nhiệm vụ thì chắc chắn sẽ ảnh hưởng đến hiệu quả, hiệu lực hoạt động. Vì thế, việc sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán Nhà nước cũng cần cân nhắc thận trọng yếu tố này.

Lê Bình