Do kỷ luật, kỷ cương không nghiêm
Mặc dù hiện nay, quy định về áp dụng luật trên văn bản luật, cụ thể là Luật Bản hành văn bản quy phạm pháp luật chỉ có một nguyên tắc là “áp dụng quy định của văn bản ban hành sau” nhưng thực tế tồn tại một số luật quy định nguyên tắc “ưu tiên áp dụng luật”. Việc tồn tại đồng thời hai nguyên tắc như vậy dẫn đến phát sinh xung đột, mẫu thuẫn trong một số trường hợp do không xác định được phải áp dụng theo quy định nào.
Nhìn nhận thực tế này, Chủ nhiệm Ủy ban Đối ngoại Nguyễn Văn Giàu cho rằng, vấn đề nằm ở kỷ luật, kỷ cương trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Trong việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật, Bộ Tư pháp là cơ quan “gác cổng” cho Chính phủ, còn Ủy ban Pháp luật là cơ quan “gác cổng” cho Quốc hội. Tuy nhiên, thời gian qua, các cơ quan đóng vai trò “gác cổng” chưa làm tốt công tác rà soát văn bản luật hiện hành nhằm bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật.
Ủy viên Trung ương Đảng, Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế Vũ Hồng Thanh phát biểu tại phiên họp |
| Ảnh: Q. Khánh |
Rà soát văn bản đã ban hành nhằm hạn chế tối đa quy định mâu thuẫn, chồng chéo giữa các luật ngay từ khâu soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, là vấn đề kỹ thuật lập pháp. Vì thế, Chủ nhiệm Ủy ban Đối ngoại khẳng định, vấn đề này hoàn toàn có thể làm được và cần quy trách nhiệm cho các cơ quan “gác cổng”. Ông Nguyễn Văn Giàu cũng cho rằng, quy định áp dụng theo văn bản ban hành sau chưa phải phương án tối ưu bởi vẫn cần có ưu tiên áp dụng luật trong một số trường hợp. Tuy nhiên, tinh thần là phải áp dụng cho trúng, cho đúng.
Theo Chủ nhiệm Ủy ban Tư pháp Lê Thị Nga, luật hiện hành không quy định bất kỳ nguyên tắc nào về “ưu tiên áp dụng”. Trong khi đó, một số luật khác lại quy định nguyên tắc “ưu tiên áp dụng” vì bộ, ngành nào chủ trì soạn thảo luật cũng muốn “luật của tôi phải được triệt để chấp hành”. Chỉ ra bất hợp lý này, Chủ nhiệm Ủy ban Tư pháp Lê Thị Nga cho rằng, sự lúng túng trong áp dụng luật là do không tuân thủ quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Cụ thể, Khoản 2, Điều 12, Luật hiện hành quy định rõ, trong quá trình soạn thảo, xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, trách nhiệm của cơ quan trình là phải rà soát thật kỹ văn bản đã ban hành trước đó để xem có sự khác nhau giữa văn bản cũ và văn bản mới không. Nếu có sự khác nhau thì phải sửa văn bản cũ. Trong trường hợp chưa sửa đổi kịp thời, cơ quan ban hành văn bản phải chỉ rõ văn bản, phần, chương, mục, tiểu mục, điều, khoản, điểm của văn bản quy phạm pháp luật do mình đã ban hành trái với quy định của văn bản mới ngay trong văn bản mới đó; đồng thời, đề ra mốc thời gian cụ thể để sửa đổi, bổ sung văn bản cũ, nhằm bảo đảm có hiệu lực đồng thời với văn bản mới. Mặt khác, Khoản 3, Điều 156, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành còn quy định, trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản quy phạm pháp luật ban hành sau.
Theo Chủ nhiệm Ủy ban Tư pháp, Khoản 2, Điều 12 và Khoản 3, Điều 156, Luật hiện hành có liên hệ chặt chẽ với nhau, nếu áp dụng đúng cả hai quy định này thì sẽ không xảy ra trường hợp xung đột như thời gian vừa qua. Với lập luận trên, bà Lê Thị Nga đề nghị, không nên giữ hai nguyên tắc áp dụng luật như hiện nay, bởi nếu vẫn tồn tại đồng thời hai nguyên tắc thì hệ thống pháp luật sẽ còn chồng chéo, tình trạng “luật sau phủ nhận luật trước” sẽ vẫn tiếp diễn.
Hạn chế trường hợp ưu tiên áp dụng
Không đồng tình với quan điểm bỏ nguyên tắc “ưu tiên áp dụng luật” và chỉ giữ nguyên tắc “áp dụng quy định của văn bản ban hành sau”, Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế Vũ Hồng Thanh cho rằng, trong một số trường hợp đặc thù, cần thiết phải áp dụng nguyên tắc “ưu tiên áp dụng”. Ông Vũ Hồng Thanh cho biết, hiện nay, một số dự án Luật do Ủy ban Kinh tế chủ trì thẩm tra cũng có quy định nguyên tắc ưu tiên áp dụng, trong đó có dự án Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP). Tại Khoản 2, Điều 3, dự thảo Luật PPP quy định, trường hợp có quy định khác nhau giữa Luật PPP và các luật khác về trình tự, thủ tục đầu tư, thực hiện dự án PPP; hoạt động của doanh nghiệp dự án PPP; pháp luật điều chỉnh hợp đồng dự án PPP; bảo đảm đầu tư; cơ chế quản lý vốn nhà nước áp dụng trực tiếp cho dự án PPP, thì thực hiện theo quy định của Luật PPP.
Thực tế, thời gian qua cho thấy, rất ít nhà đầu tư nước ngoài tham gia các dự án PPP ở nước ta vì họ chưa thấy có gì bảo đảm. Dự án PPP thực hiện trong thời gian dài (thường 20 - 25 năm) với nhiều rủi ro phát sinh trong quá trình thực hiện hợp đồng dự án. Do đó, sẽ không tránh khỏi các tình huống tranh chấp từ hai phía, Nhà nước hoặc nhà đầu tư. Theo đánh giá của một số nhà đầu tư nước ngoài, những quy định hiện nay về luật áp dụng vẫn chưa tạo được “sân chơi” bình đẳng trong mối quan hệ giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với nhà đầu tư, hoặc giữa nhà đầu tư trong nước và nhà đầu tư quốc tế. Ngoài ra, nội dung này tại Nghị định 63/2018/NĐ-CP dẫn chiếu tới Bộ luật Dân sự và Luật Đầu tư hiện hành, dẫn đến sự chưa rõ ràng trong áp dụng đối với phương thức đầu tư đặc thù như PPP; do đó chưa làm cho các nhà đầu tư, tổ chức tài chính quốc tế yên tâm khi đầu tư số vốn lớn trong thời gian dài cho các dự án PPP tại Việt Nam. Chính vì vậy, cần có quy định về ưu tiên áp dụng luật trong dự thảo Luật PPP nhằm bảo đảm tính hiệu quả và an toàn pháp lý trong quá trình triển khai dự án tại Việt Nam.
Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế cũng nêu thực tế, “hiện giờ chúng ta quy định như thế nhưng sau này lại có một quy định khác, trong khi dự án PPP kéo dài hàng chục năm, có quy định nào khác với quy định trước thì quy định trong dự án Luật PPP sẽ không còn giá trị và không có gì bảo đảm môi trường đầu tư ổn định cho các nhà đầu tư nước ngoài. Nếu chỉ áp dụng nguyên tắc theo văn bản ban hành sau thì rất khó, không có sự ưu tiên đặc thù nào”. Vì lý do này, Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế đề nghị, không nên quy về một nguyên tắc như Luật hiện hành mà nên có sự liên thông trong việc áp dụng hai nguyên tắc này thì mới bảo đảm áp dụng luật hiệu quả, tránh tình trạng luật sau phủ định luật trước.
Đồng tình với quan điểm này, một số ý kiến cho rằng, cả hai nguyên tắc áp dụng luật đều cần thiết nhằm bảo đảm bao quát điều chỉnh, tránh bỏ sót những vấn đề chưa dự liệu hết trong quá trình soạn thảo, ban hành văn bản. Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật Hoàng Thanh Tùng cho biết, “mặc dù chúng ta nói là phải thực hiện nghiêm Điều 12, Luật hiện hành nhưng thực tiễn nảy sinh những tình huống là có quy định khác nhau về cùng một vấn đề và khi tình huống này xảy ra mà không có nguyên tắc để xử lý thì dẫn đến chồng chéo pháp luật, các doanh nghiệp và tổ chức không biết phải áp dụng theo luật nào”. Nêu quan điểm của Thường trực Ủy ban Pháp luật khi Quốc hội đã thông qua luật nào có quy định “ưu tiên áp dụng” thì cũng cần tôn trọng nguyên tắc này, Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật cho biết, Thường trực Ủy ban Pháp luật đề nghị sửa đổi Khoản 3, Điều 156 theo hướng, trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản ban hành sau; trường hợp văn bản ban hành trước có quy định ưu tiên áp dụng pháp luật đối với vấn đề đó thì áp dụng quy định của văn bản ban hành trước (Phương án 2). Phương án này nhằm khắc phục sự chồng chéo do đồng thời tồn tại 2 nguyên tắc gây ra, bảo đảm sự tuân thủ đối với nguyên tắc ưu tiên áp dụng pháp luật trong một số luật đã được Quốc hội quyết định, đồng thời góp phần hạn chế tình trạng một số cơ quan soạn thảo vì lợi ích cục bộ, cố ý đặt ra quy định khác trong các văn bản ban hành sau.
Tuy nhiên, Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật cũng nêu rõ, cần hạn chế các trường hợp được ưu tiên áp dụng. Các cơ quan ban hành văn bản cần kiểm soát chặt chẽ vấn đề này, chỉ cho phép quy định nguyên tắc ưu tiên áp dụng pháp luật đối với một số vấn đề xác định cụ thể trong trường hợp thật cần thiết. “Nếu tăng cường kỷ luật, kỷ cương trong công tác xây dựng pháp luật, bảo đảm thực hiện đầy đủ, nghiêm túc Điều 12, Luật hiện hành và hạn chế các trường hợp ưu tiên áp dụng luật thì sẽ không có nhiều trường hợp phải áp dụng nguyên tắc trong trường hợp có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng theo quy định của văn bản quy phạm pháp luật ban hành sau”, ông Hoàng Thanh Tùng nhấn mạnh.
