Dự thảo Luật Bảo vệ môi trường (sửa đổi)

Là luật chung hay luật chuyên ngành? 

Xem với cỡ chữ
Mở rộng so với phạm vi sửa đổi, bổ sung Luật hiện hành khi đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2020, dự án Luật Bảo vệ môi trường (sửa đổi) trình Quốc hội tại Kỳ họp thứ Chín mang dáng dấp của một bộ luật, chi phối toàn bộ những vấn đề trong lĩnh vực này. Nhưng trong hệ thống pháp luật của nước ta hiện nay, trừ các bộ luật quan trọng, thật khó để quy định tiêu chí xác định luật chung và luật chuyên ngành, nên sự ôm đồm của dự án Luật này có lẽ sẽ phải tính toán kỹ hơn.

 Không được vi phạm những nguyên tắc cơ bản

Dự thảo Luật Bảo vệ môi trường (sửa đổi) được xây dựng theo hướng giống như một "bộ luật" về môi trường, bao gồm tất cả những vấn đề về bảo vệ môi trường. Tán thành với cách xây dựng này, nhiều đại biểu nhận thấy, với phạm vi điều chỉnh rộng của dự thảo Luật trình Quốc hội tại Kỳ họp thứ Chín có thể hiểu toàn bộ hoạt động của cơ quan nhà nước, doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước... liên quan đến môi trường đều phải thực hiện theo quy định của Luật này sau khi được ban hành. ĐBQH Trương Trọng Nghĩa (TP Hồ Chí Minh) chỉ rõ, dự thảo Luật Bảo vệ môi trường (sửa đổi) sẽ có vai trò quan trọng như các luật quan trọng hiện nay, gồm Bộ luật Dân sự, Bộ luật Hình sự, Bộ luật Tố tụng hình sự, Luật Doanh nghiệp, Luật Đất đai...

Với vị trí như vậy, nguyên tắc áp dụng pháp luật đã được các ĐBQH đặt ra trong quá trình cho ý kiến với dự thảo Luật. Theo ĐBQH Trương Trọng Nghĩa, để bảo đảm tính hệ thống của pháp luật, hiện nay những quy định quan trọng của Hiến pháp phải được các luật ban hành sau tuân thủ. Tương tự, những nguyên tắc cơ bản của pháp luật dân sự tại Bộ luật Dân sự hay của pháp luật hình sự tại Bộ luật Hình sự sẽ không được vi phạm. Với vị trí như một đạo luật gốc về môi trường của dự thảo Luật này, theo ĐBQH, từ nay về sau, tất cả những quy định liên quan tới vấn đề môi trường chỉ được xây dựng khi cụ thể hóa nguyên tắc của Luật Bảo vệ môi trường (sửa đổi) sau khi được Quốc hội thông qua, song nếu trái với những nguyên tắc quan trọng của Luật này sẽ không được thực hiện.

Tuy nhiên, với vị trí này của dự thảo Luật, cơ quan chủ trì thẩm tra - Ủy ban Khoa học, Công nghệ và Môi trường, đề nghị, cần rà soát kỹ hơn để bảo đảm không quy định lặp lại, chồng lấn với các luật khác, như Luật Đa dạng sinh học, Luật Tài nguyên nước, Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo… Tán thành với quan điểm này, ĐBQH Nguyễn Thị Xuân Thu (Khánh Hòa) đề nghị, Ban soạn thảo cần sửa Điểm c Khoản 1 Điều 20, các vùng đất ngập nước quan trọng, hành lang đa dạng sinh học, các khu vực có đa dạng sinh học cao, cũng như bỏ toàn bộ các nội dung khác liên quan đến Luật Đa dạng sinh học, Luật Lâm nghiệp và các quy định pháp luật liên quan khác. Đồng thời, cân nhắc bỏ quy định về các loài hoang dã nguy cấp, quý hiếm, các loài đặc hữu tại Điểm b, Khoản 2, Điều 23, dự thảo Luật vì đã được điều chỉnh tại Luật Thủy sản và Luật Lâm nghiệp.

ĐBQH cũng chia sẻ băn khoăn với quy định tại Khoản 5, Khoản 6 Điều 24, khi Khoản 5 xác định Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định các thông số chỉ thị quan trắc, đa dạng sinh học và việc tổ chức thực hiện quan trắc đa dạng sinh học. Kiểm tra, hướng dẫn việc thực hiện quan trắc đa dạng sinh học trên cả nước. Nhưng, tại Khoản 6 lại quy định Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn tổ chức thực hiện quan trắc đa dạng sinh học trong môi trường và vùng nước tự nhiên thuộc về trường hợp quy định tại Khoản 2 của Điều 24. Quy định này được cho là không rõ trách nhiệm và vai trò quản lý của từng bộ đối với lĩnh vực quản lý được giao, có thể gây chồng lấn về mặt trách nhiệm.

Rất khó phân định luật chung, luật chuyên ngành

Dự thảo Luật Bảo vệ môi trường (sửa đổi) được xây dựng như một bộ luật gốc, hay nói cách khác có vai trò như luật chung về bảo vệ môi trường. Nhưng thực tế xây dựng, ban hành và thi hành pháp luật cho thấy, trừ một số bộ luật quan trọng (Bộ luật Hình sự, Bộ luật Dân sự), hiện rất khó xác định tiêu chí để phân định luật chung và luật chuyên ngành. Bởi có luật lúc này là luật chung, song trong mối quan hệ với luật khác có thể lại là luật chuyên ngành. Đơn cử như, Luật Đầu tư có thể coi là luật chung khi nhìn ở góc độ đầu tư trong mối quan hệ với Luật Xây dựng, Luật Khoáng sản… Nhưng nếu nhìn từ góc độ của Luật Bảo vệ môi trường thì Luật Đầu tư lại là luật chuyên ngành. 

Do không thể xác định rạch ròi tiêu chí phân biệt luật chung và luật chuyên ngành nên nhiều ĐBQH băn khoăn với một số nội dung quan trọng tại dự thảo Luật khi thảo luận tại tổ, nhất là liên quan đến các công cụ, chính sách và nguồn lực để bảo vệ môi trường. ĐBQH Nguyễn Vân Chi (Nghệ An) băn khoăn khi dự thảo Luật quy định tương đối rộng các lĩnh vực cần được ưu đãi, hỗ trợ để góp phần thực hiện bảo vệ môi trường. Song, Luật Đầu tư (sửa đổi) được Quốc hội thông qua tại Kỳ họp thứ Chín đã quy định chi tiết những lĩnh vực và những ngành nghề được ưu đãi đầu tư. Theo đại biểu Nguyễn Vân Chi, về nguyên tắc, những ưu đãi của dự án Luật Bảo vệ môi trường (sửa đổi) cần được đưa vào trong Luật Đầu tư để các doanh nghiệp, tổ chức, cơ quan dễ theo dõi, tạo cơ sở triển khai các biện pháp ưu đãi. Các ưu đãi này nếu chỉ quy định trong dự thảo Luật Bảo vệ môi trường (sửa đổi) không chỉ rất khó khi áp dụng vào thực tế mà cũng không tương thích với các ưu đãi về thuế, đất đai trên thực tế đang được đưa vào danh mục ưu đãi quy định tại Luật Đầu tư hiện hành.

Một số nội dung khác cũng gây lấn cấn khi có sự trùng lặp giữa dự thảo Luật Bảo vệ môi trường (sửa đổi) với các luật chuyên ngành khác cũng được nhiều ĐBQH chỉ ra trong các phiên thảo luận tại tổ và hội trường. Điều này có thể thấy ở quy định bổ sung những đối tượng chịu thuế bảo vệ môi trường, đề xuất về biểu khung và mức thuế đối với từng đối tượng chịu thuế tại dự thảo Luật. Trên thực tế, những nội dung này đang được quy định ở trong Luật Thuế bảo vệ môi trường, và tại Luật này có quy định khác về thẩm quyền xây dựng biểu thuế, quyết định mức thuế. Trong trường hợp này, nhiều ĐBQH cho rằng, những quy định về mức thuế hay khung thuế phải theo "kênh" của Luật Thuế bảo vệ môi trường, sau đó trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Quốc hội xem xét quyết định theo từng quy định về thẩm quyền.

Dẫu vậy, các điểm chồng lấn, trùng lặp giữa dự thảo Luật Bảo vệ môi trường (sửa đổi) và các luật chuyên ngành khác không khó xử lý. Bởi tại Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật được thông qua tại Kỳ họp thứ Chín đã xác định nguyên tắc: Khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan ban hành văn bản phải đồng thời sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ văn bản, phần, chương, mục, tiểu mục, điều, khoản, điểm của văn bản quy phạm pháp luật do mình đã ban hành trái với quy định của văn bản mới đó. Tất nhiên, bên cạnh việc áp dụng nguyên tắc này trong quá trình tiếp thu, chỉnh lý, hoàn thiện dự án Luật, Ban soạn thảo cần cân nhắc kỹ càng hơn và có giải trình thuyết phục cho một số nội dung trùng lặp, chồng lấn với các luật khác.

Lê Bình