Hai xu hướng rõ rệt
Điểm chung trong quy trình lập pháp của các nước là “giai đoạn ủy ban” luôn được xác định là giai đoạn độc lập và là khâu quan trọng trong quy trình lập pháp. Hiện nay, nghị viện các nước trên thế giới có hai xu hướng khác biệt rõ rệt trong việc xác định vị trí của “giai đoạn ủy ban” trong quy trình lập pháp.
 |
Thứ nhất, “giai đoạn ủy ban” được tiến hành sau phiên họp toàn thể của nghị viện. Đây là đặc điểm truyền thống của các nghị viện theo mô hình Westminster (Nghị viện Anh). Ở Nghị viện những nước này, dự án luật được xem xét theo quy trình ba lần đọc. Lần đọc thứ nhất có mục đích giới thiệu dự án luật; lần đọc thứ hai nhằm xem xét các nguyên tắc cơ bản của dự án luật và lần đọc thứ ba nhằm xem xét, thông qua dự án luật. Ở Nghị viện các nước Anh, Canada, Australia… “giai đoạn ủy ban” ở giữa lần đọc thứ hai và lần đọc thứ ba, nhằm xem xét các nội dung chi tiết của dự luật và chỉnh lý dự luật theo những nguyên tắc đã được Nghị viện quyết định ở lần đọc thứ hai. Trong “giai đoạn ủy ban”, hầu hết các dự luật được giao cho Ủy ban Dự luật công. Nếu dự luật bắt đầu tại Hạ viện, ủy ban có thể thu thập thông tin, luận cứ từ các chuyên gia và các nhóm lợi ích ngoài Nghị viện. Trong giai đoạn này, chỉ chủ tịch ủy ban và thành viên của ủy ban có thể bỏ phiếu đối với các đề xuất sửa đổi trong dự luật trước khi đưa ra Hạ viện thảo luận. Nhìn chung, với quy trình này, ủy ban không có cơ hội thể hiện quan điểm đưa hay không đưa dự luật ra xem xét trước Nghị viện.
Thứ hai, ủy ban xem xét dự luật trước phiên họp toàn thể của Nghị viện. Về cơ bản, các ủy ban chỉ giữ vai trò là cơ quan tham mưu cho Nghị viện, nhưng khi được giao xem xét dự án luật trước khi nghị viện xem xét tại phiên họp toàn thể thì tác động của các ủy ban đối với dự án luật là rất lớn. Bên cạnh đó, với ưu thế được xem xét trước dự án luật, các ủy ban ở những nghị viện này thường có tầm quan trọng và ảnh hưởng lớn đến quá trình xem xét nội dung của dự luật tại phiên họp toàn thể của Nghị viện. Như ở Hạ viện Mỹ, phiên họp toàn thể xem xét, thông qua dự án luật đôi khi trở thành màn “độc tấu” của ủy ban được phân công xem xét, thẩm tra dự án.
Quốc hội Italy thậm chí cho phép các ủy ban có quyền đưa ra quyết định cuối cùng đối với dự án luật mà không cần thông qua bước thảo luận tại phiên họp toàn thể. Lý do là vì, tỷ lệ ủng hộ và phản đối một dự luật tại ủy ban thường tương ứng với tỷ lệ ủng hộ và phản đối dự luật đó ở phạm vi toàn viện. Như vậy, có thể thấy, ở những Nghị viện có “giai đoạn ủy ban” được xếp trước phiên họp toàn thể của Nghị viện trong tiến trình xem xét, thông qua dự luật thì ảnh hưởng của các ủy ban đối với dự luật có phần lớn hơn.
Chủ động trong quá trình xem xét
Mức độ độc lập của ủy ban trong việc xem xét các dự án luật trước hết được thể hiện ở mức độ tác động của chủ thể trình dự án luật. Xét về mặt chính trị, chủ thể trình dự án luật có thể tác động đến quá trình xem xét dự án luật của các ủy ban bằng nhiều cách khác nhau, đặc biệt là trong trường hợp dự án luật đó do cơ quan hành pháp đệ trình. Tuy nhiên, xét về mặt pháp lý thì Nghị viện ở hầu hết các nước trên thế giới đều dành cho các ủy ban sự độc lập nhất định đối với chủ thể trình dự án luật trong việc xem xét dự luật. Điều này cho phép tránh những thoả hiệp có thể có giữa ủy ban và chủ thể trình dự luật trên cơ sở dự luật do các chủ thể ngoài Nghị viện trình. Trong trường hợp này, vai trò của ủy ban trong quy trình lập pháp là rất lớn. Với việc trình dự án luật của mình, ủy ban có thể khống chế chương trình làm việc của Nghị viện vì khi đó dự án luật của ủy ban được ưu tiên xem xét so với dự án luật gốc.
Thông thường, ở những nghị viện có “giai đoạn ủy ban” được xếp trước phiên họp toàn thể trong quy trình lập pháp, ủy ban cũng có thể sửa đổi một cách cơ bản dự án luật của các chủ thể khác. Đây là một điều dễ hiểu, vì như vậy sẽ cho phép các ủy ban chủ động trong quá trình xem xét các dự án luật, giúp cho phiên họp toàn thể của Nghị viện dễ dàng có tiếng nói độc lập so với những gì Chính phủ trình bày.
Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp, việc trao cho ủy ban mức độ độc lập quá cao lại gây ra những hiệu ứng phản tác dụng. Ở Pháp, trong nền Đệ tứ cộng hòa (theo Hiến pháp năm 1946), tính độc lập quá cao của ủy ban đã ảnh hưởng đến hiệu quả làm việc của nghị viện. Chính vì vậy, hệ thống ủy ban của Nghị viện Pháp đã được sửa đổi khá cơ bản trong nền Đệ ngũ cộng hoà (Hiến pháp năm 1958). Các ủy ban giờ đây vẫn có quyền được xem xét dự luật ở lần đọc thứ hai, với vai trò chủ đạo của Chính phủ và giai đoạn thông qua ở lần đọc thứ ba (với vai trò chủ đạo của các ủyban của nghị viện).
Bằng việc phân tách rõ giữa giai đoạn thông qua về mặt chính sách và giai đoạn thông qua về mặt kỹ thuật, Nghị viện Anh không để mất nhiều thời gian cho những tranh cãi vô bổ. Bởi xét cho cùng, các ủy ban của Nghị viện Anh không có quyền độc lập trong việc đưa ra những sửa đổi cơ bản đối với dự luật mà chỉ được phép tập trung xem xét về mặt kỹ thuật đối với các dự luật do chính phủ đệ trình.
