Năm 2007, trong một hội thảo về việc sửa đổi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Phó Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật khi ấy, ông Phan Trung Lý than phiền rằng, là người hoạt động lâu năm trong lĩnh vực pháp luật, chính ông nhiều khi cũng thấy hoang mang trước “rừng” văn bản dưới luật. Đó cũng là thời điểm những bức xúc liên quan đến câu chuyện luật ban hành xong rồi “để đấy” chờ nghị định hướng dẫn, thậm chí chờ thông tư, quyết định của bộ trưởng, đã trở nên gay gắt không chỉ với người dân, doanh nghiệp mà còn với cả những chuyên gia trong lĩnh vực pháp luật như ông Lý.
Chính vì thế, “phát quang rừng rậm” văn bản dưới luật, minh bạch hóa hệ thống văn bản quy phạm pháp luật đã được các nhà lập pháp xác định là yêu cầu căn cốt khi sửa đổi toàn diện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Đạo luật được QH ban hành năm 2008 đã xác lập những yêu cầu đối với văn bản quy định chi tiết như: Có thể giao cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định chi tiết các điều, khoản mà nội dung liên quan đến quy trình, quy chuẩn kỹ thuật, những vấn đề chưa có tính ổn định cao; cơ quan được giao ban hành văn bản quy định chi tiết không được phép ủy quyền tiếp; văn bản quy định chi tiết phải cụ thể, không lặp lại văn bản được quy định chi tiết và phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết. “Những tưởng thế là chặt chẽ lắm rồi nhưng hóa ra không phải vậy”, ông Phan Trung Lý nhận xét.
Không có thống kê chi tiết được công bố giai đoạn 2008 - 2018 (từ khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 có hiệu lực thi hành đến khi QH tiến hành sửa đổi toàn diện) có bao nhiêu văn bản quy định chi tiết của các luật đáp ứng đầy đủ các nguyên tắc và điều kiện. Nhưng có thể kể ra rất nhiều ví dụ không đáp ứng được. Và một điều hiện hữu - dù rất khó chấp nhận - là nhiều văn bản hướng dẫn thi hành luật vẫn cứ chậm, muộn, thậm chí trái luật, vượt quyền của luật, văn bản hướng dẫn luật này chồng chéo, vô hiệu hóa văn bản hướng dẫn của luật kia.
Một lần nữa, các nhà lập pháp “hạ quyết tâm” kiểm soát chất lượng các văn bản quy định chi tiết luật bằng yêu cầu trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015, đó là “các dự thảo văn bản quy định chi tiết phải được chuẩn bị và trình đồng thời với dự án luật, pháp lệnh và phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết”. Dù vậy, hơn 4 năm qua, câu chuyện về kỷ luật lập pháp, lập quy vẫn cứ nóng bỏng và đáng lo hơn là, dường như chưa có giải pháp hữu hiệu để chấm dứt tình trạng này.
Tại Hội nghị chuyên đề về công tác xây dựng pháp luật của Chính phủ đầu tuần này, Thủ tướng Nguyễn Xuân Phúc cho rằng, với vai trò là cơ quan hoạch định chính sách quốc gia, Chính phủ có trách nhiệm bảo vệ chính sách do mình xây dựng trước QH để bảo đảm phù hợp với thực tiễn quản lý, điều hành trong soạn thảo, tiếp thu, chỉnh lý, hoàn thiện cho đến khi QH, UBTVQH thông qua dự án luật, pháp luật do Chính phủ trình.
Đúng như nhận xét của Thủ tướng, việc “chuyển vai” tiếp thu, giải trình về Chính phủ, cơ quan chủ trì soạn thảo, sẽ tạo cơ chế để từng bộ trưởng, thành viên Chính phủ khi được giao chủ trì dự án luật phải đề cao trách nhiệm, theo sát đến cùng khi QH thông qua. Nhưng điều này có đi kèm việc “bảo đảm tính hệ thống, thông suốt, không cắt khúc trong quá trình xây dựng luật” hay không thì chưa ai dám chắc. Vì nếu nhìn trực diện vào nguyên nhân dẫn đến kỷ luật lập pháp, lập quy không nghiêm thời gian qua, phải nói rất sòng phẳng rằng, đều có sự chi phối hoặc ít nhất là bóng dáng của lợi ích cục bộ mà các cơ quan chủ trì soạn thảo vẫn đang cố co kéo cho bộ mình, ngành mình.
Bởi vậy, cái cần thông suốt không phải quy trình lập pháp (dù thực tế cho thấy cũng có những điểm cần hoàn thiện) mà chính là chế độ trách nhiệm của các thành viên Chính phủ trong xây dựng pháp luật. Mà chế độ trách nhiệm ấy có uy lực thực sự hay không chắc chắn không thể chỉ bằng việc “đôn đốc, nhắc nhở, thúc giục” hay những khẩu hiệu nghiêm khắc, kỷ cương.
