Bảo đảm sự thống nhất của hệ thống pháp luật

Tăng tính độc lập, thẩm quyền...

Bên cạnh hai phương án đã được trình QH tại Kỳ họp thứ Bảy, trong Báo cáo về một số vấn đề lớn của dự án Luật Chứng khoán (sửa đổi) trình UBTVQH chiều qua, Ủy ban Kinh tế đã đề xuất thêm một phương án mới liên quan đến địa vị pháp lý, nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban Chứng khoán Nhà nước (UBCKNN). Theo đó, dù đơn vị này vẫn đặt ở Bộ Tài chính như phương án của Chính phủ, song sẽ được tăng thêm tính độc lập và thẩm quyền. Đặc biệt, thẩm quyền của UBCKNN đối với Sở giao dịch chứng khoán và Tổng công ty lưu ký sẽ được quy định sát với pháp luật của những nước có mô hình tương tự.

Đi theo phương án này, UBCKNN được quy định sẽ thay Bộ Tài chính thực hiện chức năng cơ quan đại diện chủ sở hữu Nhà nước đối với Sở giao dịch chứng khoán và Tổng công ty lưu ký. Để bảo đảm vị thế của UBCKNN khi phối hợp làm việc với cơ quan, bộ, ngành và trong hợp tác quốc tế, Chủ tịch UBCKNN cũng được quy định là người đứng đầu, chịu trách nhiệm trước pháp luật về tổ chức và toàn bộ hoạt động của UBCKNN; do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm, miễn nhiệm theo đề nghị của Bộ trưởng Bộ Tài chính (tương tự như quy định về Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia tại Luật Cạnh tranh hiện hành).

Đa số ý kiến trong Thường trực Ủy ban Kinh tế cho rằng, theo phương án mới, UBCKNN sẽ tương đối bảo đảm tính độc lập, quản lý và giám sát toàn diện thị trường, phù hợp với nguyên tắc của Tổ chức quốc tế các Ủy ban chứng khoán - IOSCO (nguyên tắc số 1, 2), khuyến nghị của Chương trình đánh giá khu vực tài chính (FSAP) và quy định của các nước có cơ quan quản lý chứng khoán nằm trong Bộ Tài chính (như Malaysia, Bangladesh, Bồ Đào Nha). Một số ý kiến trong UBTVQH cũng tán thành với phương án này.

… nhưng lại không phù hợp với một số luật

Về mặt nguyên tắc, quy định liên quan đến tổ chức, cơ cấu của cơ quan quản lý Nhà nước trong luật chuyên ngành phải bám sát quy định của các luật về tổ chức (ở đây là Luật Tổ chức Chính phủ). Xét trên nguyên tắc này, Bộ trưởng Bộ Tài chính Đinh Tiến Dũng cho rằng, cần cân nhắc việc mở rộng thẩm quyền của UBCKNN theo hướng thay Bộ thực hiện chứng năng đại diện chủ sở hữu Nhà nước đối với Sở Giao dịch chứng khoán và Tổng công ty lưu ký. Bởi theo Khoản 6, Điều 8, Luật Tổ chức Chính phủ, Chính phủ có chức năng đại diện chủ sở hữu đối với các tài sản công thuộc sở hữu toàn dân, thực hiện chức năng chủ sở hữu phần vốn của Nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước theo quy định của pháp luật. “Đối chiếu với quy định tại Luật Tổ chức Chính phủ, tôi rất băn khoăn nếu đưa đại diện chủ sở hữu Nhà nước về UBCKNN”, Bộ trưởng Bộ Tài chính nói.

Có thể thấy, Sở Giao dịch chứng khoán và Tổng công ty lưu ký về bản chất là những doanh nghiệp có vốn của Nhà nước nên phải tuân thủ cả quy định tại Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp. Khi đối chiếu với quy định liên quan tại luật này cũng sẽ thấy sự không phù hợp nếu quy định cơ quan đại diện chủ sở hữu Nhà nước tại Sở Giao dịch chứng khoán, Tổng công ty lưu ký là UBCKNN. Theo quy định tại Khoản 1, Điều 3, Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp, đây là một thẩm quyền của Chính phủ và sẽ được quy định tại nghị định. 

Chủ nhiệm Ủy ban Tư pháp Lê Thị Nga cũng chỉ ra một thực tế khác, khi cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước hiện được tổ chức theo ba hình thức (theo cơ chế Bộ chủ quản, hoặc do Tổng Công ty Đầu tư và Kinh doanh Vốn Nhà nước quản lý hay Ủy ban Quản lý Vốn Nhà nước tại Doanh nghiệp quản lý). Theo bà Nga, cần cân nhắc quy định địa vị pháp lý của UBCKNN theo phương án thứ hai, cũng như việc mở rộng thẩm quyền thực hiện đại diện chủ sở hữu nhà nước.

Xét trên yêu cầu phù hợp với thế giới, Chủ tịch QH Nguyễn Thị Kim Ngân cũng nêu thực tế một số mô hình cơ quan quản lý nhà nước của Việt Nam chưa tương thích với quốc tế song không phát sinh vướng mắc khi tham gia hoạt động đối ngoại. Mô hình Ngân hàng Nhà nước Việt Nam như một ví dụ. Nhiều quốc gia trên thế giới không thực hiện mô hình này, mà theo mô hình ngân hàng trung ương, song đại diện Ngân hàng Nhà nước Việt Nam vẫn tham gia các cuộc họp quốc tế bình thường. Tuy nhiên, Chủ tịch QH đề nghị, cần nghiên cứu tăng thẩm quyền phù hợp cho UBCKNN để “đi ra ngoài hội nhập được”, nhất là quy định về thẩm quyền của Chủ tịch UBCKNN.

Giải trình tại phiên họp của UBTVQH, Bộ trưởng Bộ Tài chính Đinh Tiến Dũng cũng nêu rõ, dù quy định UBCKNN trực thuộc Bộ Tài chính như phương án Chính phủ đã trình, song sẽ có chỉnh lý theo hướng bổ sung thêm một số quyền hạn, nhiệm vụ được quy định tại Quyết định số 48/2015 của Thủ tướng Chính phủ về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của UBCKNN hiện hành. Theo đó, UBCKNN được tăng thẩm quyền trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; xây dựng chiến lược, chính sách phát triển để trình cấp có thẩm quyền ban hành; trực tiếp giám sát, quản lý các hoạt động giao dịch chứng khoán, dịch vụ chứng khoán; giám sát tổ chức nghề nghiệp xã hội về chứng khoán…

Sau nhiều lần được đưa ra thảo luận, quy định về địa vị pháp lý, nhiệm vụ, quyền hạn của UBCKNN đã quay trở lại phương án được Chính phủ trình ra, với một số chỉnh lý nhất định. Đây có lẽ là sự lựa chọn phù hợp, giúp bảo đảm dự án Luật Chứng khoán (sửa đổi) thống nhất với các luật về tổ chức bộ máy hay về quản lý, sử dụng vốn nhà nước.