Bài 1: Phân cấp, phân quyền - nhiệm vụ dang dở

Đặt ra rất sớm…

Vấn đề phân cấp, phân quyền được thể hiện trong những văn bản đầu tiên của Chính phủ lâm thời nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa. Cụ thể là Sắc lệnh số 63, ngày 22.11.1945 và Sắc lệnh số 76, ngày 21.12.1945, quy định về tổ chức và hoạt động của HĐND và Ủy ban hành chính nhà nước ở các địa phương. Từ đó, chính sách phân cấp, phân quyền được điều chỉnh, bổ sung theo từng thời kỳ, phụ thuộc vào bối cảnh phát triển kinh tế - xã hội, năng lực của các cấp chính quyền và yêu cầu nâng cao năng lực của bộ máy hành chính nhà nước. Đặc biệt, chính sách này được thể hiện rõ nét trong các bản Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980, 1992, 2013, cũng như trong các đạo luật về tổ chức bộ máy của nước ta.

Theo GS.TS. Nguyễn Đăng Thành, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, giai đoạn từ năm 2000 đến nay, đã diễn ra những thay đổi đáng kể trong phân cấp, phân quyền hành chính, với việc ban hành Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003. Đặc biệt, Nghị quyết Hội nghị Trung ương 9, Khóa IX đề ra yêu cầu: “Khẩn trương hoàn thành việc phân cấp, phân quyền giữa Trung ương và địa phương trên từng ngành, từng lĩnh vực một cách đồng bộ, bảo đảm hiệu lực quản lý thống nhất, xuyên suốt của Trung ương đối với địa phương và khuyến khích tính sáng tạo, tự chịu trách nhiệm của các địa phương”.

Ngày 20.6.2004, Chính phủ ban hành Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP về “tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương”, tập trung vào phân cấp thẩm quyền, trách nhiệm giữa Chính phủ và chính quyền cấp tỉnh. Các lĩnh vực được phân cấp, thẩm quyền gồm: Quản lý quy hoạch, kế hoạch, đầu tư phát triển; ngân sách nhà nước, đất đai, tài nguyên, doanh nghiệp nhà nước, hoạt động sự nghiệp, dịch vụ công; tổ chức bộ máy, cán bộ, công chức.

Hiến pháp năm 2013 đã đặt nền tảng cho cơ chế phân cấp, phân quyền giữa Trung ương và địa phương, thông qua quy định: “Chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên” (Điều 112).

Trên tinh thần này, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã có bước tiến quan trọng trong phân cấp, phân quyền hành chính nhà nước. Theo đó, lần đầu tiên, trong văn bản pháp luật, Nhà nước ta khẳng định thẩm quyền của Chính phủ trong thực hiện phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương. Trong Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001, các quy định mới dừng lại ở thẩm quyền phân công, phân cấp mà chưa đề cập đến vấn đề phân quyền. Việc bổ sung thẩm quyền của Chính phủ trong phân quyền cho chính quyền địa phương, theo GS.TS. Nguyễn Đăng Thành, là một “bước tiến mới” trong chính sách phân cấp, phân quyền ở nước ta.

Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 cũng quy định rõ thẩm quyền phân cấp, phân quyền của Chính phủ phải trên cơ sở các quy định của luật, nghị quyết của QH, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH (Điều 25). Điều 12 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 khi quy định về phân quyền cho chính quyền địa phương cũng khẳng định: “Việc phân quyền cho mỗi cấp chính quyền địa phương phải được quy định trong các luật”. Điều này đồng nghĩa, việc phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương phải dựa trên khung pháp lý căn bản, bảo đảm nguyên tắc pháp quyền XHCN.

Triển khai thực hiện các quy định về phân cấp quản lý trong Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 21/2016/NQ-CP ngày 21.3.2016 về “phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương”. Nghị quyết đề ra một số định hướng cụ thể về phân cấp trong 5 lĩnh vực: Quản lý ngân sách nhà nước; quản lý doanh nghiệp nhà nước; quản lý đầu tư công; quản lý công vụ, cán bộ, công chức, viên chức; và quản lý đất đai.

Rõ ràng, chủ trương phân cấp, phân quyền đã được Đảng ta khẳng định, thể chế hóa trong Hiến pháp, cụ thể hóa thành luật và quy định trong các văn bản của Chính phủ. Cụ thể là đến Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, chính sách về phân cấp, phân quyền trong hành chính nhà nước đã có những bước tiến quan trọng trong việc thể chế hóa chủ trương của Đảng về đẩy mạnh cải cách tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung và chính quyền địa phương nói riêng. Và, trong giai đoạn này, theo đánh giá của nhiều chuyên gia về nhà nước và pháp luật, thì chính sách phân cấp, phân quyền giữa Trung ương và địa phương đã khá rõ và toàn diện. Đáng chú ý, chính sách phân cấp, phân quyền hành chính đã được các địa phương thực hiện tương đối thống nhất, nâng cao tính chủ động của chính quyền địa phương trong quản lý, sử dụng các nguồn lực ở địa phương, đưa nền hành chính sát hơn với những đặc điểm kinh tế - xã hội cụ thể ở địa phương, góp phần phục vụ tốt hơn các yêu cầu của tổ chức và nhân dân địa phương.

… nhưng vẫn còn lúng túng

Đương nhiên, nói như vậy, không có nghĩa chính sách phân cấp, phân quyền giữa Trung ương và địa phương đến nay đã hoàn hảo. Phân cấp, phân quyền hành chính nhà nước là xu hướng tất yếu trong quản trị nhà nước trên thế giới cũng như tại Việt Nam. Song quá trình thực thi cho thấy, chính sách này cũng đang đặt ra khá nhiều vấn đề.

Đơn cử, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 khẳng định, việc phân cấp, phân quyền phải theo quy định của Luật và nghị quyết của QH, UBTVQH; hay, Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 quy định về các nguyên tắc phân cấp, phân quyền. Nhưng, tất cả những nội dung này mới dừng lại ở nguyên tắc, và nằm rải rác trong 2 đạo luật này. Phân tích chính sách phân cấp, phân quyền ở góc độ gốc rễ của vấn đề, có ý kiến cho rằng, do mô hình tổ chức nhà nước của ta vẫn chịu ảnh hưởng từ mô hình Xô Viết cũ, nên dẫn tới còn lúng túng trong việc quy định cụ thể về phân cấp, phân quyền.

Theo sát quá trình xây dựng Luật Tổ chức chính quyền địa phương hiện hành từ bản dự thảo đầu tiên đến khi trình QH thông qua, đại diện cơ quan thẩm tra dự án Luật này cho biết, ban đầu cơ quan soạn thảo dự định sẽ thể hiện rõ từng cấp chính quyền được làm và không được làm việc gì; đồng thời xác định rõ quyền nào là của chính quyền Trung ương, quyền nào của chính quyền tỉnh và quyền nào là của chính quyền huyện, xã. Nếu mạch lạc được như vậy sẽ rất tốt, theo đó, mỗi cấp chính quyền cứ nhìn vào Luật sẽ biết mình ngay được làm gì và không được làm gì. Nhưng nếu theo phương án này sẽ phải xây dựng một đạo luật “rất dày”, vì trong từng lĩnh vực lại có nhiều hoạt động cần sự quản lý bởi Nhà nước, chưa kể những lĩnh vực còn có sự đan xen về mặt quản lý. Trên cơ sở cân nhắc kỹ lưỡng, thấu đáo, phương án tối ưu được chọn và thể hiện trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương hiện hành là, chỉ đưa ra quy định mang tính nguyên tắc cơ bản về phân cấp, phân quyền tại Điều 11 và Điều 12.

Tuy nhiên, nghiên cứu sâu về chính sách phân cấp, phân quyền hành chính nhà nước ở nước ta hiện nay, cộng với thực tế quá trình thực thi Luật vừa qua, điều mà các chuyên gia pháp luật nhận thấy, đây chính là “lỗ hổng” lớn nhất cần được lấp đầy.