Thiết kế cơ chế giải quyết thực chất xung đột trong sử dụng không gian biển

Thống nhất với sự cần thiết sửa đổi Luật nhằm hoàn thiện thể chế quản lý tổng hợp tài nguyên, không gian biển và hải đảo, đại biểu Lã Thanh Tân đánh giá lần sửa đổi này không chỉ hướng tới bổ sung các cơ chế khai thác, sử dụng tài nguyên biển, mà còn phải thể hiện rõ khả năng giải quyết những vấn đề mang tính nền tảng: xác lập quyền sử dụng tài nguyên biển đến đâu và trong giới hạn nào; Nhà nước có thể cam kết nguồn lực, chia sẻ rủi ro với nhà đầu tư đến mức nào; cơ chế nào bảo đảm việc quản lý, phân bổ, sử dụng không gian biển thống nhất, minh bạch, không bị chi phối bởi lợi ích cục bộ.

Rõ bản chất, giới hạn quyền sử dụng khu vực biển

Liên quan đến Điều 24 và các quy định về quyền, nghĩa vụ, giao dịch đối với quyền sử dụng khu vực biển, đại biểu cho rằng đây là vấn đề có ý nghĩa quyết định đối với cấu trúc chính sách của dự thảo Luật, bởi việc xác lập quyền sử dụng khu vực biển không chỉ là một thủ tục hành chính mà còn tạo lập một vị thế pháp lý có giá trị kinh tế, có thể gắn với đầu tư, huy động vốn và các giao dịch tài sản. Dự thảo quy định các hình thức giao, cho thuê và đăng ký sử dụng khu vực biển, song cần làm rõ hơn bản chất, phạm vi và giới hạn của từng loại quyền.

Đại biểu đặt vấn đề: Nhà nước đang trao cho tổ chức, cá nhân quyền khai thác một khu vực biển trong thời hạn và điều kiện nhất định, hay đang hình thành một loại quyền tài sản có khả năng lưu thông trên thị trường với phạm vi ngày càng rộng? Nếu không làm rõ ngay trong Luật, các quy định về chuyển nhượng, thế chấp, góp vốn, cho thuê lại và thay đổi chủ thể sử dụng biển có thể được áp dụng thiếu thống nhất, làm phát sinh những hệ quả chưa được đánh giá đầy đủ.

“Tài nguyên biển có tính chất đặc biệt. Giá trị của một khu vực biển không chỉ nằm ở khả năng sinh lợi của nhà đầu tư, mà còn gắn với chủ quyền, quốc phòng, an ninh, bảo tồn hệ sinh thái, hoạt động hàng hải, sinh kế cộng đồng và lợi ích của các thế hệ tương lai”, đại biểu nhấn mạnh.

Vì vậy, theo đại biểu, việc mở rộng các quyền kinh tế đối với khu vực biển phải đi cùng với giới hạn pháp lý rõ ràng và cơ chế kiểm soát tương xứng. Cần phân biệt quyền sử dụng khu vực biển với quyền sở hữu tài nguyên biển, quyền sở hữu công trình được hình thành trên biển và các quyền phát sinh từ dự án đầu tư. Việc được giao, cho thuê hoặc đăng ký sử dụng khu vực biển không đương nhiên tạo ra quyền sở hữu đối với vùng biển hoặc quyền khai thác mọi tài nguyên trong khu vực đó.

Cùng với đó, các quy định về chuyển nhượng, thế chấp, góp vốn, cho thuê lại cần được rà soát trong một chỉnh thể; làm rõ điều kiện giao dịch, chủ thể nhận chuyển giao, nghĩa vụ tài chính còn phải thực hiện, trách nhiệm môi trường và việc kế thừa nghĩa vụ của chủ thể trước. Đại biểu cũng đề nghị nghiên cứu cơ chế rà soát đối với trường hợp thay đổi quyền kiểm soát doanh nghiệp hoặc dự án có sử dụng khu vực biển thông qua chuyển nhượng cổ phần, phần vốn góp hoặc các giao dịch gián tiếp khác, khi việc thay đổi đó có khả năng tác động đáng kể đến quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia hoặc điều kiện thực hiện dự án.

Từ đó, đại biểu đề nghị rà soát Điều 24 cùng toàn bộ các điều khoản về quyền và giao dịch đối với quyền sử dụng khu vực biển theo một hệ thống thống nhất; bổ sung đánh giá tác động về quyền tài sản, khả năng huy động vốn, nguy cơ đầu cơ, thay đổi chủ thể kiểm soát và hiệu quả quản lý tài nguyên công.

Phân định rõ rủi ro nhà đầu tư tự chịu, rủi ro Nhà nước chia sẻ

Về chính sách ưu đãi, hỗ trợ, huy động nguồn lực xã hội và hợp tác công tư, đại biểu Lã Thanh Tân đồng tình với chủ trương thúc đẩy đầu tư tư nhân, tạo điều kiện phát triển các ngành kinh tế biển có tiềm năng. Theo đại biểu, đặc thù của nhiều dự án biển là vốn đầu tư lớn, thời gian chuẩn bị dài, điều kiện kỹ thuật phức tạp và chịu tác động của thiên tai, biến đổi khí hậu cũng như biến động thị trường. Vì vậy, Nhà nước có thể cần thiết kế các cơ chế hỗ trợ phù hợp để khuyến khích đầu tư.

“Tuy nhiên, cần phân biệt rõ giữa việc Nhà nước tạo lập môi trường đầu tư thuận lợi với việc Nhà nước cam kết gánh chịu một phần rủi ro kinh doanh của doanh nghiệp. Nếu nguyên tắc chia sẻ rủi ro không được xác định rõ, chính sách hỗ trợ có thể dẫn đến tình trạng lợi ích được tư nhân hóa trong khi nghĩa vụ tài chính và tổn thất lại chuyển sang ngân sách nhà nước”, đại biểu phân tích.

Theo đại biểu, mỗi chính sách ưu đãi cần gắn với mục tiêu cụ thể như: thúc đẩy công nghệ mới, khắc phục trở ngại thị trường, bảo vệ môi trường, phát triển hạ tầng thiết yếu hoặc tạo ra lợi ích công cộng bổ sung, kèm điều kiện, thời hạn và cơ chế đánh giá hiệu quả. Đồng thời, cần phân loại rủi ro do thay đổi chính sách, rủi ro khách quan đặc biệt, rủi ro thị trường và rủi ro xuất phát từ năng lực quản trị, quyết định kinh doanh của nhà đầu tư. Về nguyên tắc, nhà đầu tư phải chịu trách nhiệm đối với rủi ro thương mại thuộc phạm vi kiểm soát hoặc dự liệu hợp lý của mình.

Đại biểu đề nghị kiểm soát nghĩa vụ tài chính tiềm ẩn của Nhà nước, bổ sung yêu cầu đánh giá tác động ngân sách và nghĩa vụ tài chính dài hạn trước khi quyết định cơ chế chia sẻ rủi ro; xác định rõ thẩm quyền quyết định, trách nhiệm thẩm định, cơ chế công khai thông tin, kiểm toán và giám sát đối với các cam kết tài chính. Luật cần quy định các nguyên tắc nền tảng, phạm vi, điều kiện và giới hạn của cơ chế chia sẻ rủi ro; đồng thời thiết lập cơ chế theo dõi định kỳ hiệu quả chính sách, bao gồm: kết quả đầu tư, đóng góp ngân sách, tạo việc làm, chuyển giao công nghệ, tác động môi trường và mức độ thực hiện cam kết của nhà đầu tư.

Do đó, đại biểu đề nghị rà soát khoản 5 Điều 19 và các quy định về ưu đãi theo hướng xác định rõ mục tiêu, điều kiện, giới hạn, thẩm quyền quyết định và trách nhiệm giải trình; bổ sung đánh giá định lượng hoặc kịch bản tài chính đối với những chính sách có thể tạo ra nghĩa vụ ngân sách đáng kể.

Cần cơ chế giải quyết xung đột thực chất trong quản trị không gian biển

Đánh giá cao việc dự thảo bổ sung, làm rõ các khái niệm về không gian biển, nguyên tắc quản lý tổng hợp và cơ chế điều phối liên ngành tại các Điều 3, 4, 5, 6 và 7, đại biểu Lã Thanh Tân cho rằng cần đi xa hơn việc xác lập nguyên tắc. Vấn đề cốt lõi là Luật phải tạo ra một cơ chế đủ hiệu lực để xử lý xung đột trong sử dụng không gian biển giữa các ngành, các địa phương và các mục tiêu phát triển khác nhau.

Đại biểu dẫn chứng, một khu vực biển có thể đồng thời có tiềm năng phát triển điện gió ngoài khơi, nuôi biển công nghệ cao, hàng hải, khai thác tài nguyên và bảo tồn đa dạng sinh học. Nếu Luật chỉ quy định các cơ quan có trách nhiệm phối hợp mà không làm rõ thẩm quyền quyết định khi các lợi ích xung đột, quá trình triển khai có thể tiếp tục phụ thuộc vào sự thống nhất hành chính, làm phát sinh chậm trễ, chi phí và nguy cơ lựa chọn thiếu nhất quán.

Do đó, đại biểu đề nghị làm rõ vai trò của quy hoạch không gian biển quốc gia và quan hệ với quy hoạch ngành, quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh. Đối với Điều 7, cần quy định rõ cơ quan chủ trì, cơ quan phối hợp, thời hạn xử lý, trách nhiệm giải trình và cách giải quyết khi các cơ quan không thống nhất. Có thể thiết kế cơ chế điều phối theo 3 cấp độ: giải quyết xung đột trong quy hoạch và phân vùng sử dụng biển; giải quyết chồng lấn đối với từng dự án cụ thể; xử lý các vấn đề liên ngành, liên vùng hoặc tình huống khẩn cấp.

Đồng thời, cần gắn phân cấp quản lý với năng lực thực thi, làm rõ trách nhiệm của chính quyền địa phương có biển và cơ chế phối hợp với các cơ quan trung ương; bảo đảm các điều kiện về nhân lực, kinh phí, dữ liệu và năng lực chuyên môn.

Bên cạnh đó, đại biểu đề nghị rà soát quy định về đấu giá quyền sử dụng khu vực biển tại Điều 27 theo hướng bảo đảm cạnh tranh thực chất, công khai, lựa chọn được chủ thể có đủ năng lực tài chính, công nghệ, kinh nghiệm; không chỉ căn cứ vào mức giá cao nhất mà bỏ qua năng lực thực hiện, tác động môi trường và nghĩa vụ sau khi được giao quyền. Cần làm rõ mối quan hệ giữa đấu giá với lựa chọn nhà đầu tư, chấp thuận chủ trương đầu tư và các thủ tục chuyên ngành; đồng thời, có cơ chế xử lý trường hợp trúng đấu giá nhưng không triển khai dự án, sử dụng sai mục đích hoặc vi phạm cam kết.

Đối với đảo nhân tạo và công trình trên biển tại Điều 3, Điều 23, đại biểu đề nghị quản lý toàn bộ vòng đời công trình, từ khảo sát, xây dựng, vận hành đến tháo dỡ và phục hồi môi trường; làm rõ trách nhiệm của chủ đầu tư, yêu cầu đánh giá tác động môi trường và tác động tích lũy, kèm cơ chế bảo đảm tài chính cho tháo dỡ, phục hồi.

Về hành lang bảo vệ bờ biển, khoảng lùi xây dựng và sinh kế cộng đồng tại các Điều 50, 51, 52, đại biểu Lã Thanh Tân đề nghị làm rõ mối quan hệ giữa hành lang bảo vệ bờ biển và khoảng lùi xây dựng trong vùng bờ; xác định rõ căn cứ khoa học, dữ liệu, phương pháp xác lập ranh giới và cơ chế cập nhật khi đường bờ thay đổi; phân biệt công trình vi phạm pháp luật với công trình được hình thành hợp pháp nhưng chịu tác động của quy định mới. Đồng thời, cần gắn các quy định bảo vệ bờ biển với đánh giá tác động đến sinh kế, tham vấn cộng đồng, hỗ trợ chuyển đổi nghề và tạo việc làm tại chỗ khi triển khai những dự án lớn.