Tái cơ cấu nền kinh tế bắt đầu từ việc đổi mới thể chế kinh tế

Không thể tiến hành tái cơ cấu nền kinh tế, nếu không bắt đầu từ việc đổi mới thể chế kinh tế

Nghị quyết Trung ương 3 (Khóa XI) tháng 10.2011 đề ra nhiệm vụ phải tập trung ưu tiên trong giai đoạn 2011 - 2015, tái cơ cấu 3 lĩnh vực: đầu tư công; thị trường tài chính, trọng tâm là hệ thống ngân hàng thương mại và doanh nghiệp nhà nước, trọng tâm là các tập đoàn và tổng công ty nhà nước. Như vậy, về mặt quan điểm, vấn đề tái cơ cấu đầu tư, trước hết là đầu tư công không phải là nhiệm vụ riêng biệt, mà là một bộ phận trong tổng thể tái cơ cấu nền kinh tế, được thực hiện với lộ trình và bước đi thích hợp.

Trong tổng thể nội dung tái cơ cấu nền kinh tế, tái cơ cấu đầu tư, mà trước hết là đầu tư công, đang được lựa chọn như là một trong các nhân tố đột phá, nhưng thực tiễn 10 năm gần đây cho thấy: hiệu quả đầu tư của nền kinh tế ngày càng giảm, cả khu vực nhà nước lẫn khu vực tư nhân có liên quan đến môi trường và chính sách kinh tế vĩ mô; chức năng quản lý kinh tế của Nhà nước, tức liên quan đến thể chế kinh tế. Do đó, không thể tiến hành tái cơ cấu nền kinh tế nói chung và tái cơ cấu đầu tư nói riêng, nếu không bắt đầu từ việc đổi mới thể chế kinh tế. Nghị quyết Đại hội XI của Đảng rất đúng đắn khi xem đây là một trong ba đột phá chiến lược trong Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011 - 2020. Tuy nhiên, đây là lĩnh vực dù đầu tư ít tốn kém nhất, mang lại hiệu quả nhất, nhưng cũng khó làm nhất, vì liên quan đến lợi ích của từng địa phương, từng ngành và từng nhóm lợi ích.

Nếu hiểu đầu tư công bao gồm đầu tư của Nhà nước và đầu tư của các tổ chức kinh tế nhà nước thì vấn đề tái cơ cấu đầu tư công phải bao gồm cả 2 bộ phận trên, nên việc tái cơ cấu đầu tư công không thể tách rời với tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước (các tập đoàn, tổng công ty nhà nước). Do đó, cách tiếp cận vấn đề tái cơ cấu đầu tư công phải đặt trong mối quan hệ và gắn với nội dung tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước (DNNN). Hơn nữa, khi giải quyết vấn đề tái cơ cấu DNNN, trọng tâm là các tổng công ty và tập đoàn kinh tế nhà nước, không thể tách rời với việc làm rõ chức năng kinh tế của Nhà nước trong điều kiện vận hành của cơ chế thị trường. Với quan điểm này, vấn đề trước tiên là phải xây dựng một hệ thống quan điểm đồng bộ để làm cơ sở cho việc ban hành các chính sách phục vụ cho mục tiêu tái cơ cấu và chuyển đổi mô hình tăng trưởng kinh tế dài hạn, trong đó sử dụng các chính sách thúc đẩy quá trình tái cơ cấu đầu tư như một bước đột phá trong giai đoạn trước mắt.

Kinh tế Việt Nam đang ở đâu khi tiến hành tái cơ cấu và chuyển đổi mô hình tăng trưởng: cốt lõi của tái cơ cấu kinh tế là chuyển nền công nghiệp từ gia công sang sản xuất

Chúng ta đã đi 2/3 đoạn đường của sự nghiệp công nghiệp hóa – hiện đại hóa đất nước do Đại hội VII (năm 1991) đề ra, với 4 kế hoạch 5 năm, nhưng nền kinh tế chưa ra khỏi giai đoạn 1 của 4 giai đoạn trong quá trình công nghiệp hóa: giai đoạn gia công, lắp ráp; xuất khẩu thô, lao động rẻ, dựa vào nước ngoài. (Ba giai đoạn còn lại là: hình thành công nghiệp phụ trợ, sản xuất linh kiện phụ kiện, xuất khẩu tinh, phụ thuộc một phần nước ngoài; làm chủ công nghệ và quản lý, có năng lực tự sản xuất hàng hóa chất lượng cao, quan hệ tương thuộc với nước ngoài; và giai đoạn các nền kinh tế công nghiệp hóa hàng đầu thế giới).

Từ Đại hội Đảng lần thứ VIII (năm 1996) chúng ta đã chủ trương chủ động hội nhập kinh tế quốc tế; tham gia các tổ chức kinh tế khu vực và định chế kinh tế - tài chính quốc tế, mà đỉnh cao là gia nhập WTO cuối năm 2006. Đây là chủ trương đúng đắn để rút ngắn quá trình công nghiệp hóa (rút ngắn 4 giai đoạn nêu trên), nhưng trên thực tế dường như chúng ta không có hành động gì mang tính chủ động có hiệu quả nhằm tạo ra sức mạnh nội lực để tham gia cuộc chơi này. Hệ quả là càng hội nhập sâu vào nền kinh tế toàn cầu, thì nền kinh tế dễ bị tổn thương trước sự biến động của kinh tế thế giới. Mọi mục tiêu của các kế hoạch 5 năm dường như chỉ chú trọng vào tốc độ tăng GDP, mà chưa thực sự chú trọng vào chất lượng tăng trưởng.

Trong tất cả các kế hoạch 5 năm đều có nội dung đẩy mạnh chuyển dịch cơ cấu kinh tế, nhưng trên thực tế không có chính sách (thể hiện qua hệ thống luật pháp và các công cụ điều tiết vĩ mô) thúc đẩy sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế.

Những điều rút ra như trên cho thấy, những bất ổn kinh tế vĩ mô tiềm ẩn từ nội tại của nền kinh tế đang đặt ra hiện nay, là hệ quả không tránh khỏi của quá trình 20 năm thực hiện sự nghiệp công nghiệp hóa, nhưng không đạt được mục tiêu chiến lược - mục tiêu có ý nghĩa quyết định để nền kinh tế tăng trưởng nhanh và bền vững trên con đường công nghiệp hóa là chuyển nền kinh tế từ giai đoạn 1 sang giai đoạn 2 trong 4 giai đoạn nói trên.

Tiến hành đồng bộ 7 nhóm nội dung tái cơ cấu nền kinh tế

Để nền kinh tế có thể tăng trưởng nhanh và bền vững cần phát triển trên 3 trụ cột: thể chế kinh tế; nguồn nhân lực chất lượng cao và kết cấu hạ tầng bảo đảm cho tốc độ tăng trưởng kinh tế và cải thiện dân sinh. Thực hiện chiến lược 10 năm 2001 - 2010, nền kinh tế Việt Nam có tốc độ tăng trưởng khá so với nhiều quốc gia trên thế giới, nhưng do sự kéo dài quá lâu tình trạng tăng trưởng dựa trên lao động rẻ, tăng nhanh vốn đầu tư, khai thác tài nguyên thô và phát triển nền công nghiệp gia công đã tạo nên sự bất ổn từ nội tại cơ cấu của nền kinh tế. Do đó trong 4 năm qua dưới tác động không thuận lợi của nền kinh tế toàn cầu, nền kinh tế Việt Nam càng bộc lộ những yếu kém, mà thể hiện rõ nét là tình hình bất ổn kinh tế vĩ mô, phải liên tục áp dụng các biện pháp tình thế để ứng phó. Ba đột phá chiến lược trong Chiến lược 10 năm 2011 - 2020 do Đại hội XI của Đảng đề ra chính là những giải pháp chủ yếu nhằm vào trọng tâm của bài toán phát triển.

Năm 2012 đã là năm thứ 2 của Kế hoạch 5 năm 2011 - 2015, phải đồng thời giải quyết cả những vấn đề ngắn hạn và tính đến trung và dài hạn. Nhưng trên thực tế thì những giải pháp trung và dài hạn phải nhường chỗ cho những giải pháp tình thế nhằm ứng phó với lạm phát. Trong hơn 4 năm qua, chúng ta vừa chống chọi với khó khăn do tác động từ bên ngoài và bất ổn từ nội tại cơ cấu kinh tế, để duy trì mức tăng trưởng kinh tế tối thiểu, giải quyết những vấn đề xã hội phát sinh nên chủ yếu vẫn tập trung cho các vấn đề ngắn hạn. Nhưng đã mất một năm của Kế hoạch 5 năm 2011 - 2015, nên cần sớm có chính sách căn cơ để triển khai 3 khâu đột phá, trong đó ưu tiên khâu thể chế kinh tế. Chính đột phá vào khâu thể chế kinh tế mới tạo ra lợi thế động nâng cao sức cạnh tranh. 

Với thực trạng nền kinh tế hiện nay, nhiệm vụ tái cấu trúc và chuyển đổi mô hình tăng trưởng kinh tế cần có lộ trình và bước đi cần thiết, nhưng trước mắt cần tập trung làm nhanh 7 nhóm vấn đề và mỗi nhóm có hệ thống chính sách riêng.

Thứ nhất là phải tái cơ cấu nền công nghiệp, chuyển từ nền công nghiệp gia công sang sản xuất (bao gồm cả công nghiệp chế biến sản phẩm nông nghiệp). Thứ hai, tái cơ cấu đầu tư, trong đó ưu tiên đầu tư công dựa trên hai nguyên tắc là phí tổn cơ hội và tính lan tỏa, tính đồng bộ; gắn liền với chính sách phân bố lại nguồn lực để nâng cao hiệu quả sử dụng đối với mọi thành phần kinh tế. Thứ ba là tái cơ cấu thị trường tài chính, trong đó ưu tiên hệ thống ngân hàng thương mại và phát triển các định chế tài chính - tín dụng phi ngân hàng. Thứ tư, tái cơ cấu doanh nghiệp, trong đó ưu tiên tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước và phải sớm ban hành cho được luật về quản lý vốn kinh doanh của Nhà nước. Thứ năm là tái cơ cấu thị trường xuất khẩu và thị trường nội địa. Đã tới lúc không phải cái gì xuất khẩu được là xuất, không chạy theo kim ngạch đơn thuần mà phải tính toán giá trị nội địa hóa trong cơ cấu giá trị xuất khẩu và hiệu quả sử dụng nguồn lực. Cần phát triển thị trường nội địa, tạo ra sức mua từ bên trong, đặc biệt khuyến khích các doanh nghiệp trong nước làm chủ mạng phân phối nội địa. Thứ sáu, tái cơ cấu thị trường lao động, gắn liền với sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế và đổi mới căn bản, toàn diện hệ thống giáo dục đào tạo. Thứ bảy cơ cấu lại các vùng và địa bàn kinh tế trọng điểm; xóa bỏ tư duy và phương thức quy hoạch phát triển kinh tế địa phương theo ranh giới hành chính tỉnh.

Hiện nay đang thực hiện chủ trương ưu tiên tái cấu trúc 3 lĩnh vực, trong đó có đầu tư là đúng đắn, nhưng tôi cho rằng cần có đề án tổng thể tái cấu trúc nền kinh tế gồm nhiều lĩnh vực. Qua đó phân kỳ chính sách ưu tiên cho từng lĩnh vực trong từng giai đoạn từ nay đến năm 2020, trong đó vấn đề cơ cấu lại thị trường cũng cần được ưu tiên thực hiện đồng bộ ngay trong kế hoạch 5 năm này.    

Chuyển nền công nghiệp từ gia công sang sản xuất là cốt lõi của chuyển đổi mô hình tăng trưởng: Cần một đạo luật về vấn đề này   

Chủ trương tái cấu trúc và chuyển đổi mô hình tăng trưởng kinh tế theo hướng nâng cao sức cạnh tranh và hiệu quả hoạt động của nền kinh tế trong điều kiện hội nhập vớáái kinh tế toàn cầu và khu vực là chủ trương lớn của Đảng (Đại hội XI). Nghị quyết Trung ương 3 (Khóa XI) đề ra yêu cầu tập trung tái cấu trúc 3 lĩnh vực: đầu tư công, hệ thống ngân hàng thương mại và các tập đoàn, tổng công ty nhà nước trong những năm trước mắt. Nhưng để có thể chuyển đổi mô hình tăng trưởng kinh tế từ chủ yếu dựa vào khai thác tài nguyên thô, lao động rẻ, tăng vốn đầu tư, phát triển công nghiệp gia công... sang nền kinh tế tăng trưởng dựa vào tăng giá trị gia tăng, năng suất, hiệu quả... thì một trong các mục tiêu phải đạt được là: chuyển nền công nghiệp gia công sang sản xuất; chuyển nền nông nghiệp xuất khẩu sản phẩm thô sang chế biến. Do đó, vấn đề khuyến khích phát triển công nghiệp hỗ trợ, hình thành các cụm liên kết sản xuất – cluster đang là vấn đề cần ưu tiên trong lộ trình thực hiện Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011 - 2020.

Vấn đề phát triển công nghiệp hỗ trợ đã được Chính phủ đặt ra trong nhiều năm qua, nhưng thiếu một hệ thống chính sách đồng bộ để dẫn dắt thị trường nên hệ quả là sự thất bại của nhiều ngành công nghiệp sau nhiều năm thu hút đầu tư, nhất là FDI mà điển hình là công nghiệp ôtô và công nghiệp điện tử. Ngày 24.12.2011, Thủ tướng ban hành Quyết định số 12/2011QĐ-TTg về chính sách phát triển một số ngành công nghiệp hỗ trợ, nhưng nội dung và địa vị pháp lý của Quyết định này chưa đủ sức để thực hiện mục tiêu phát triển như nền kinh tế đang đòi hỏi. Chính sách khuyến khích phát triển phải được chế định dưới hình thức một đạo luật đủ sức tác động dẫn dắt thị trường, định hướng đầu tư cho các thành phần kinh tế theo nguyên tắc: thông qua chính sách kinh tế Nhà nước tác động vào thị trường, chính thị trường sẽ tác động vào hoạt động của doanh nghiệp. Chính sách kinh tế chỉ có thể đi vào cuộc sống, khi đã được luật hóa.

Xây dựng Luật về thể chế tài chính công thay Luật Ngân sách nhà nước hiện hành. Chuyển Nghị quyết của QH về ngân sách nhà nước hàng năm thành Luật Ngân sách hàng năm theo quy trình làm luật của QH

Trong điều kiện của Việt Nam, cần xây dựng một hệ thống quan điểm đồng bộ về xây dựng một nền tài chính quốc gia dựa trên quan điểm tài chính công tích cực; sử dụng công cụ chính sách tài khóa bội chi chủ động để xây dựng kết cấu hạ tầng và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế; nhưng chính sách trên là con dao hai lưỡi, nếu cơ chế quản trị công yếu kém sẽ có tác dụng ngược lại. Để tái cơ cấu đầu tư công trước hết phải đổi mới căn bản phương thức quản trị tài chính công (phương thức này liên quan đến cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính nhà nước; phương thức phân bố đầu tư; cơ chế giám sát và đánh giá hiệu quả; quan điểm về vị trí vai trò, chức năng của DNNN..., nên cần đặt vấn đề tái cơ cấu đầu tư công trong mối quan hệ hệ thống để có bước đi cụ thể). Một trong những ưu tiên là sửa đổi Luật Ngân sách nhà nước theo hướng tách biệt 2 loại ngân sách: ngân sách quốc gia và ngân sách địa phương, theo hướng trở thành Luật về thể chế tài chính công. Nhà nước thống nhất về thể chế tài chính công, còn thiết lập và thực thi ngân sách thì giao quyền tự chủ cho chính quyền địa phương đối với ngân sách địa phương (HĐND quyết định); ngân sách quốc gia do QH quyết định (bao gồm phần trợ cấp cho địa phương); tiến tới việc xây dựng Luật Ngân sách hàng năm theo quy trình xây dựng luật của QH, như thông lệ quốc tế; bảo đảm sự giám sát của QH đối với ngân sách quốc gia và HĐND đối với ngân sách địa phương.

Tái cơ cấu đầu tư, trước hết là đầu tư công tuy đang là vấn đề bức xúc, nhưng nó không thể giải quyết riêng rẽ, mà phải được đặt vào một hệ thống quan điểm đồng bộ nhằm tái cơ cấu nền kinh tế, với ít nhất 7 nội dung như đã nêu trên. Gắn liền với Đề án tái cơ cấu tổng thể nền kinh tế phải làm rõ những nội dung cần phải sửa đổi, bổ sung hoàn thiện các quy định của pháp luật hiện hành mang tính đồng bộ. Không thể chống đầu tư dàn trải, kém hiệu quả nếu vẫn duy trì cách thiết lập và phân bố ngân sách nhà nước, cách phân cấp quản lý đầu tư như hiện nay.