Kinh nghiệm lập hiến từ Hiến pháp năm 1946:Hoàn thiện thiết chế Chủ tịch nước trong xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam

1. Chủ tịch nước theo Hiến pháp năm 1946

Theo Hiến pháp năm 1946, nguyên thủ quốc gia là Chủ tịch nước. Chủ tịch nước được xác định là người đứng đầu nhà nước, thay mặt cho nước. Chủ tịch nước theo Hiến pháp năm 1946 có quyền hạn rất lớn. Chủ tịch nước giữ quyền Tổng chỉ huy quân đội toàn quốc, chỉ định hoặc cách chức các tướng soái trong lục quân, hải quân, không quân.

Điều 43 Hiến pháp năm 1946 quy định “cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc là Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hòa”. Chính phủ gồm có Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch và Nội các. Nội các có Thủ tướng, các Bộ trưởng, Thứ trưởng và có thể có Phó Thủ tướng. Chủ tịch nước là người đứng đầu Chính phủ, trực tiếp điều hành Chính phủ và chủ tọa các phiên họp của Chính phủ. Chủ tịch nước ký sắc lệnh bổ nhiệm Thủ tướng, nhân viên Nội các và các nhân viên cao cấp thuộc các cơ quan Chính phủ.

Như vậy, theo Hiến pháp năm 1946 thì Chủ tịch nước là trung tâm của quyền lực nhà nước. Chủ tịch nước không chỉ là người đứng đầu Nhà nước, mà còn là người đứng đầu Chính phủ. Chủ tịch nước không phải chịu một trách nhiệm nào, trừ khi phạm tội phản quốc. Nhìn chung, quy định này thể hiện vị trí đặc thù của Chủ tịch nước trong thiết chế quyền lực nhà nước theo Hiến pháp năm 1946, đồng thời, tạo cơ chế bảo đảm sự độc lập nhất định trong hoạt động đối nội và đối ngoại của người đứng đầu nhà nước.

2. Chủ tịch nước theo Hiến pháp năm 1959, 1980, 1992 (được sửa đổi, bổ sung năm 2001) (gọi tắt Hiến pháp năm 1992), 2013 (được sửa đổi, bổ sung năm 2025) (gọi tắt Hiến pháp năm 2013)

Nguyên thủ quốc gia theo Hiến pháp năm 1959 vẫn là Chủ tịch nước. Chủ tịch nước vẫn giữ vị trí pháp lý trung tâm và là người thay mặt cho nước về đối nội, đối ngoại. Tuy nhiên, quyền hạn của Chủ tịch nước đã có những sự thay đổi lớn. Cụ thể, Chủ tịch nước không còn là Chủ tịch Hội đồng Chính phủ. Thay vào đó, Hội đồng Chính phủ trở thành một thiết chế độc lập và do Thủ tướng đứng đầu. Chủ tịch nước vẫn tham gia vào việc thành lập Chính phủ nhưng có sự hạn chế hơn so với Hiến pháp năm 1946. Cụ thể, căn cứ vào quyết định của Quốc hội, Chủ tịch nước tiến hành việc bổ nhiệm, bãi miễn Thủ tướng, Phó Thủ tướng và các thành viên khác của Hội đồng Chính phủ. Khi xét thấy cần thiết, Chủ tịch nước có quyền tham dự và chủ tọa các phiên họp của Hội đồng Chính phủ.

Nguyên thủ quốc gia theo Hiến pháp năm 1980 là chủ tịch tập thể và có tên gọi là Hội đồng nhà nước, người đứng đầu gọi là Chủ tịch Hội đồng nhà nước. So với Hiến pháp năm 1946, quyền lực của nguyên thủ quốc gia theo Hiến pháp năm 1980 bị hạn chế hơn rất nhiều. Trong giai đoạn này, xu hướng chung của các nước xã hội chủ nghĩa trên thế giới là đề cao tính chất tập thể. Do đó, thẩm quyền của cá nhân nguyên thủ quốc gia có những hạn chế nhất định.

Nguyên thủ quốc gia theo Hiến pháp năm 1992 được xác định là Chủ tịch nước - người đứng đầu Nhà nước, thay mặt nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam về đối nội và đối ngoại. Khác với Hiến pháp năm 1980, nguyên thủ quốc gia theo Hiến pháp năm 1992 được xác định là cá nhân. Điều này đã khắc phục những hạn chế của chế định nguyên thủ quốc gia là tập thể trong Hiến pháp năm 1980. Tương tự Hiến pháp năm 1959 và Hiến pháp năm 1980, Chủ tịch nước không nằm trong Chính phủ và cũng không trực tiếp điều hành Chính phủ. Chủ tịch nước chỉ tham gia vào việc thành lập Chính phủ. Cụ thể, Chủ tịch nước đề nghị Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Thủ tướng Chính phủ. Đối với các thành viên khác của Chính phủ như Phó Thủ tướng, Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ thì Chủ tịch nước có quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức. Tuy nhiên, thẩm quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng, Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ của Chủ tịch nước chỉ có thể thực hiện được sau khi có nghị quyết phê chuẩn của Quốc hội.

Theo Hiến pháp năm 2013, nguyên thủ quốc gia vẫn là Chủ tịch nước. Về cơ bản, thẩm quyền của Chủ tịch nước theo Hiến pháp năm 2013 không có nhiều thay đổi ngoài việc quy định cụ thể hơn, rõ ràng hơn so với Hiến pháp năm 1992. Trước đây, khoản 9 Điều 103 Hiến pháp năm 1992 quy định: “Chủ tịch nước quyết định phong hàm, cấp sĩ quan cấp cao trong các lực lượng vũ trang nhân dân”. Tuy nhiên, hàm, cấp sĩ quan cấp cao trong các lực lượng vũ trang nhân dân là những hàm, cấp nào thì Hiến pháp năm 1992 không có quy định. Điều này chỉ có thể được làm rõ thông qua Luật Sĩ quan quân đội nhân dân Việt Nam năm 1999 (sửa đổi, bổ sung năm 2008) và Luật Công an nhân dân năm 2005. Theo đó, Chủ tịch nước phong, thăng quân hàm Đại tướng, Thượng tướng; Thủ tướng Chính phủ phong, thăng quân hàm Trung tướng, Thiếu tướng.

So với Hiến pháp năm 1992 thì Hiến pháp năm 2013 đã quy định rõ ràng là Chủ tịch nước quyết định phong hàm, cấp sĩ quan cấp tướng trong các lực lượng vũ trang nhân dân (khoản 5, Điều 88). Với quy định này, có thể hiểu rằng việc phong, thăng cấp hàm Trung tướng, Thiếu tướng trong quân đội và công an trước đây thuộc về Thủ tướng Chính phủ thì nay thuộc về Chủ tịch nước.

3. Hoàn thiện chế định Chủ tịch nước theo tinh thần của Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIV

Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIV đặt ra yêu cầu: “nghiên cứu sửa đổi tổng thể Hiến pháp năm 2013 phù hợp với thực tiễn”, đồng thời “tiếp tục hoàn thiện thiết chế Chủ tịch nước trong xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền”. Chủ tịch nước giữ vị trí trung tâm trong hệ thống quyền lực nhà nước. Do đó, để Chủ tịch nước thật sự trở thành trung tâm đoàn kết chính trị và có thực quyền, thẩm quyền của Chủ tịch nước có thể được nghiên cứu và sửa đổi như sau:

Một là, theo Điều 90 Hiến pháp năm 2013 thì Chủ tịch nước có quyền tham dự các phiên họp của Chính phủ. Ngoài ra, Chủ tịch nước có quyền yêu cầu Chính phủ họp bàn về vấn đề mà Chủ tịch nước xét thấy cần thiết để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước. Tuy nhiên, khi tham dự các cuộc họp của Chính phủ, Chủ tịch nước không có quyền biểu quyết. Quy định như thế khác nào Chủ tịch nước chỉ họp “dự thính” mà không hề có thực quyền. Do đó, Hiến pháp có thể được sửa đổi theo hướng khi yêu cầu Chính phủ họp bàn về các vấn đề mà Chủ tịch nước xét thấy cần thiết để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình thì Chủ tịch nước sẽ chủ tọa các phiên họp này. Đây sẽ là cơ sở pháp lý để Chủ tịch nước thực hiện hiệu quả quyền yêu cầu của mình, đồng thời ràng buộc Chính phủ phải tham gia giải quyết những công việc có sự gắn kết giữa thẩm quyền giữa Chủ tịch nước với Chính phủ.

Hai là, theo Điều 88 Hiến pháp năm 2013 thì căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội, Chủ tịch nước bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ. Tuy nhiên, thẩm quyền đề nghị Quốc hội phê chuẩn việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức chỉ thuộc về Thủ tướng. Do đó, trong trường hợp Thủ tướng không đề nghị thì Quốc hội không thể phê chuẩn và Chủ tịch nước cũng không có căn cứ để bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức. Vì lẽ này mà Hiến pháp có thể được sửa đổi theo hướng Chủ tịch nước có quyền yêu cầu Thủ tướng đề nghị Quốc hội phê chuẩn để Chủ tịch nước bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó thủ tướng, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Trong trường hợp Thủ tướng không thực hiện quyền đề nghị thì Chủ tịch nước có quyền tự mình đề nghị Quốc hội phê chuẩn việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức. Sau khi có nghị quyết phê chuẩn của Quốc hội thì Chủ tịch nước sẽ bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó thủ tướng, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

Ba là, theo khoản 1 Điều 96 Hiến pháp năm 2013 thì Chính phủ tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước. Để tổ chức thi hành các văn bản trên thì Chính phủ phải thực hiện nhiều hình thức quản lý khác nhau trong đó có ban hành văn bản pháp luật (cả văn bản quy phạm pháp luật và văn bản áp dụng pháp luật). Câu hỏi đặt ra là nếu văn bản pháp luật của Chính phủ trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước thì chủ thể nào có thẩm quyền xử lý?

Căn cứ vào khoản 10 Điều 70 Hiến pháp năm 2013 thì khi phát hiện văn bản của Chính phủ trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội thì Quốc hội có quyền bãi bỏ các văn bản này. Tương tự, khi phát hiện văn bản của Chính phủ trái với pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH thì UBTVQH có quyền bãi bỏ (khoản 4 Điều 74). Tuy nhiên, khi phát hiện văn bản của Chính phủ trái với lệnh, quyết định của Chủ tịch nước thì Chủ tịch nước không có quyền bãi bỏ. Vì vậy, Hiến pháp năm 2013 cần bổ sung quy định cho Chủ tịch nước có quyền bãi bỏ các văn bản của Chính phủ nếu các văn bản này trái với lệnh, quyết định của Chủ tịch nước.

Cao Vũ Minh