Cân nhắc kỹ việc thay đổi yêu cầu công chứng, bảo đảm an toàn pháp lý trong giao dịch đất đai

Làm rõ quy định, tránh cách hiểu và áp dụng khác nhau

- Thưa đại biểu, qua nghiên cứu dự thảo và từ thực tiễn tham mưu pháp luật tại địa phương, đại biểu thấy còn những điểm nào cần tiếp tục rà soát, làm rõ để bảo đảm thống nhất trong cách hiểu và áp dụng?

- Qua nghiên cứu dự thảo, chúng tôi thấy dự thảo đã thể chế hóa đầy đủ các chủ trương mới của Đảng, đặc biệt là Nghị quyết số 21-NQ/TW về quan điểm, định hướng sửa đổi Luật Đất đai và các luật có liên quan; hướng tới tháo gỡ các điểm nghẽn trong quản lý, sử dụng đất, khơi thông và phát huy hiệu quả nguồn lực đất đai phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, đáp ứng yêu cầu tăng trưởng nhanh, bền vững và tổ chức chính quyền địa phương 2 cấp… Tuy nhiên, từ thực tiễn tham mưu pháp luật tại địa phương, chúng tôi thấy một số vấn đề cần tiếp tục được rà soát, làm rõ.

Trước hết là khái niệm “đang sử dụng đất ở” trong thu hồi, bồi thường, giải phóng mặt bằng. Hiện khái niệm này đang được hiểu theo nhiều cách khác nhau: đó là trường hợp đã được Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất; trường hợp đủ điều kiện được công nhận quyền sử dụng đất; hay phải là người đang trực tiếp sử dụng, đang có nhà trên đất? Cách hiểu khác nhau dẫn đến cách áp dụng khác nhau và đã tạo điểm nghẽn trong công tác bồi thường bằng đất ở. Vì vậy, chúng tôi đề nghị bổ sung, làm rõ khái niệm này tại Điều 3 về giải thích từ ngữ.

Một vấn đề khác là sự thống nhất về chủ thể người sử dụng đất. Điều 5 dự thảo liệt kê 7 nhóm người sử dụng đất nhưng không có hộ gia đình. Trong khi đó, tại Chương VI về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, nhiều điều lại quy định hộ gia đình là một trong các chủ thể được bồi thường, hỗ trợ. Do đó, cần tiếp tục rà soát quy định về người sử dụng đất để bảo đảm tính thống nhất ngay trong cùng một đạo luật, tránh phát sinh vướng mắc khi áp dụng.

– Một thay đổi đáng chú ý là Điều 28 dự thảo không còn quy định tương ứng với khoản 3 Điều 27 Luật Đất đai năm 2024 về công chứng, chứng thực hợp đồng, văn bản thực hiện các quyền của người sử dụng đất. Vậy, thay đổi này đặt ra những vấn đề gì đối với việc bảo đảm an toàn pháp lý của giao dịch, thưa đại biểu?

- Điều 28 dự thảo về điều kiện thực hiện các quyền của người sử dụng đất không còn quy định tương ứng với khoản 3 Điều 27 Luật Đất đai năm 2024 về công chứng, chứng thực hợp đồng, văn bản thực hiện các quyền của người sử dụng đất.

Việc bỏ quy định này thể hiện kỳ vọng rằng, khi cơ sở dữ liệu về dân cư, đất đai cùng với công nghệ chuyển đổi số ngày càng phát triển, công chứng có thể được coi là một thủ tục trung gian không bắt buộc, qua đó cắt giảm chi phí tuân thủ và cải cách thủ tục hành chính.

Tuy nhiên, tôi cho rằng cần xem xét kỹ vấn đề này trên nhiều phương diện. Trước hết, quy định về công chứng, chứng thực đối với giao dịch về quyền sử dụng đất đã được ghi nhận và duy trì qua các Luật Đất đai năm 2003, 2013 và 2024. Văn bản công chứng là thành phần hồ sơ của nhiều thủ tục về đất đai, nhưng công chứng không phải là một thủ tục hành chính đơn thuần.

Đây là hoạt động bổ trợ tư pháp nhằm kiểm tra tính hợp pháp của giao dịch, đánh giá năng lực và ý chí tự nguyện của các bên, phòng ngừa giao dịch giả tạo, giao dịch bị lừa dối, cưỡng ép hoặc những giao dịch vi phạm điều cấm của luật, trái đạo đức xã hội.

Điều 117 Bộ luật Dân sự năm 2015 quy định giao dịch dân sự có hiệu lực khi chủ thể có năng lực pháp luật dân sự, năng lực hành vi dân sự phù hợp với giao dịch được xác lập; chủ thể tham gia giao dịch hoàn toàn tự nguyện; mục đích, nội dung của giao dịch không vi phạm điều cấm của luật, không trái đạo đức xã hội.

Như vậy, công chứng giao dịch bất động sản không chỉ là việc ký, đóng dấu lên hợp đồng, văn bản. Công chứng viên còn thực hiện việc kiểm tra, đánh giá hồ sơ nhằm bảo đảm tính xác thực, tính hợp pháp của giao dịch; qua đó góp phần phòng ngừa giao dịch vô hiệu, lừa đảo và tranh chấp từ gốc.

Trong khi đó, cơ sở dữ liệu đất đai có chức năng ghi nhận, công khai hóa kết quả đăng ký đất đai. Các điều kiện tại khoản 1 Điều 28 dự thảo đều là những điều kiện về tình trạng pháp lý đã được xác lập từ trước của thửa đất và quyền sử dụng đất.

Những yếu tố phát sinh ngay tại thời điểm giao kết, như sự tự nguyện hay dấu hiệu bị lừa dối, ép buộc, giả mạo chủ thể, không thuộc phạm vi phản ánh của các điều kiện đó và cũng không thể được phản ánh chỉ bằng cơ sở dữ liệu đất đai, dân cư, dù được hoàn thiện và liên thông đến đâu.

Những yếu tố này vẫn cần được con người trực tiếp kiểm tra và chịu trách nhiệm. Do đó, cơ sở dữ liệu và công chứng là hai lớp bảo đảm có chức năng khác nhau, bổ trợ cho nhau chứ không thể thay thế cho nhau.

Theo số liệu tổng kết thi hành Luật Công chứng năm 2014, số vụ việc bị khởi kiện ra Tòa án chỉ chiếm khoảng 0,01% số văn bản công chứng tại 41 địa phương. Tỷ lệ rất thấp này cho thấy vai trò thực chất của công chứng trong bảo đảm an toàn pháp lý cho giao dịch.

Nếu bãi bỏ yêu cầu công chứng một cách đồng loạt, người dân sẽ mất đi một lớp bảo vệ pháp lý; rủi ro có thể chuyển về phía người dân và Nhà nước, tranh chấp, kiện tụng có nguy cơ gia tăng, quyền và lợi ích hợp pháp của người dân có thể bị ảnh hưởng.

Dữ liệu số và công chứng - hai lớp bảo đảm bổ trợ cho nhau

- Trong bối cảnh dữ liệu dân cư, đất đai ngày càng được hoàn thiện và liên thông, theo đại biểu, mối quan hệ giữa dữ liệu số và công chứng cần được nhìn nhận như thế nào?

- Từ thực tiễn cho thấy, thời gian người dân thực hiện thủ tục tại tổ chức hành nghề công chứng khá khiêm tốn so với tổng thời gian của cả quy trình đăng ký và cấp Giấy chứng nhận.

Hiện nay, mạng lưới tổ chức hành nghề công chứng đã phát triển mạnh với gần 1.500 phòng công chứng và văn phòng công chứng trên toàn quốc. Đối với vùng sâu, vùng xa, miền núi, nông thôn hoặc các xã chưa có tổ chức hành nghề công chứng, UBND cấp xã vẫn có thẩm quyền thực hiện chứng thực giao dịch.

Vì vậy, theo chúng tôi, công chứng không phải là điểm “nghẽn” của quy trình đăng ký và cấp Giấy chứng nhận. Việc loại bỏ công chứng bắt buộc không giải quyết được gốc rễ của tình trạng chậm trễ, kéo dài trong thực hiện thủ tục hành chính về đất đai, nhưng lại có thể làm mất đi một khâu kiểm soát an toàn pháp lý quan trọng đối với giao dịch quyền sử dụng đất.

Mặt khác, việc duy trì công chứng cũng phù hợp với định hướng xây dựng hệ thống dữ liệu và quản trị đất đai hiện đại. Nghị quyết số 21-NQ/TW đặt ra yêu cầu xây dựng, vận hành Hệ thống thông tin quốc gia về đất đai theo hướng tập trung, thống nhất, đồng bộ, hiện đại, đa mục tiêu; bảo đảm kết nối, liên thông, chia sẻ dữ liệu với Cơ sở dữ liệu quốc gia về dân cư và các cơ sở dữ liệu chuyên ngành về quy hoạch, thuế, công chứng, ngân hàng, bất động sản.

Nghị quyết cũng định hướng từng bước bắt buộc đăng ký giao dịch quyền sử dụng đất; kết nối dữ liệu đất đai với quy hoạch, công chứng, thuế, ngân hàng, đăng ký giao dịch bảo đảm và kinh doanh bất động sản.

Cơ sở dữ liệu đất đai và cơ sở dữ liệu công chứng có chức năng khác nhau nhưng bổ trợ cho nhau. Dữ liệu đất đai cho biết quyền đối với tài sản được đăng ký như thế nào; dữ liệu công chứng phản ánh lịch sử giao dịch của tài sản, làm rõ chủ thể xác lập, thời gian xác lập và tổ chức đã kiểm tra, đối chiếu.

Vì vậy, dữ liệu đất đai không thể thay thế quy trình kiểm soát ý chí và tính hợp pháp của giao dịch do hoạt động công chứng thực hiện. Công chứng là một mắt xích trong quá trình liên thông dữ liệu số, một thành tố của hệ sinh thái dữ liệu và quản trị đất đai.

Dữ liệu số cần được sử dụng để hỗ trợ, rút ngắn và minh bạch hóa quy trình, để các thủ tục về bất động sản từ tổ chức hành nghề công chứng đến cơ quan đăng ký đất đai, thuế, ngân hàng được liên thông trực tuyến toàn trình trên môi trường điện tử, qua đó minh bạch và thuận tiện hơn cho người dân.

- Vậy, theo đại biểu, quy định về công chứng đối với giao dịch quyền sử dụng đất nên được thiết kế theo hướng nào để vừa đáp ứng yêu cầu cải cách thủ tục hành chính, vừa bảo đảm kiểm soát rủi ro pháp lý?

- Việc giữ lại hay loại bỏ quy định bắt buộc công chứng đối với các giao dịch đất đai là một chính sách lớn, có ảnh hưởng sâu rộng đến trật tự, an toàn xã hội. Vì vậy, cần được xem xét trên cơ sở đánh giá đầy đủ tác động đối với hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, bảo đảm hài hòa giữa yêu cầu cải cách thủ tục hành chính và kiểm soát rủi ro pháp lý.

Trong điều kiện hiện nay, chúng tôi cho rằng không nên bãi bỏ công chứng bắt buộc đối với giao dịch đất đai một cách đồng loạt. Chỉ nên xem xét áp dụng cơ chế linh hoạt đối với những giao dịch có mức độ rủi ro thấp, cơ sở dữ liệu đầy đủ và chủ thể dễ xác minh. Việc xác định các giao dịch phải công chứng, chứng thực có thể thực hiện theo hướng Bộ Tư pháp chủ trì rà soát, cập nhật, đăng tải danh mục, phù hợp với tinh thần của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Công chứng đã được Quốc hội thông qua.

Riêng các nhóm giao dịch quan trọng như chuyển nhượng, tặng cho quyền sử dụng đất; góp vốn bằng quyền sử dụng đất; định đoạt tài sản chung của vợ chồng, tài sản chung của nhóm người sử dụng đất; phân chia di sản thừa kế; thế chấp; ủy quyền mang tính định đoạt…, tôi cho rằng vẫn cần bắt buộc công chứng để phòng ngừa rủi ro và tranh chấp có thể phát sinh.

Cải cách thủ tục là cần thiết, nhưng phải đi cùng với cơ chế kiểm soát rủi ro. Chuyển đổi số cần làm cho quá trình giao dịch an toàn, minh bạch và thuận tiện hơn cho người dân, chứ không nên làm mất đi những cơ chế đang thực hiện chức năng phòng ngừa rủi ro pháp lý.

- Xin cảm ơn đại biểu!

Khoản 5 Điều 65 dự thảo định hướng chính sách sửa đổi Luật Đất đai năm 2024 quy định nguyên tắc Nhà nước xem xét cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho những trường hợp đang sử dụng đất có vi phạm về thủ tục trước ngày 1/8/2024. Tuy nhiên, thực tế có nhiều trường hợp không chỉ vi phạm về thủ tục mà còn vi phạm về thẩm quyền, điển hình là giao đất trái thẩm quyền. Đây là vấn đề xảy ra khá nhiều trong thực tiễn.

Vì vậy, tôi đề nghị xem xét, bổ sung nội dung này trong quá trình hoàn thiện dự thảo.

ĐBQH HOÀNG THỊ THU TRANG (Nghệ An)

Diệp Anh thực hiện