Cần gỡ nút thắt về cơ chế cho các dự án điện rác PPP

Rủi ro lớn nhất lại chưa được nhà nước chia sẻ

Theo Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI), đặc thù của dự án điện rác là vốn đầu tư lớn, công nghệ nhập khẩu, thời gian hoàn vốn kéo dài 20 - 25 năm và phụ thuộc trực tiếp vào khối lượng, thành phần rác đầu vào - đây là yếu tố quyết định sản lượng điện và hiệu quả tài chính của dự án.

Tuy vậy, các rủi ro đặc thù này lại chưa được pháp luật về PPP nhận diện đầy đủ. Cơ chế chia sẻ rủi ro doanh thu theo Luật PPP hiện chỉ áp dụng khi doanh thu biến động do thay đổi quy hoạch, chính sách hoặc yêu cầu từ phía nhà nước; trong khi đó, với điện rác, rủi ro lớn nhất lại đến từ những yếu tố thị trường và vận hành như: lượng rác thực tế thấp hơn dự báo, thay đổi thành phần rác làm giảm nhiệt trị, chậm thanh toán phí xử lý, hay biến động giá điện và tính ổn định của hợp đồng mua bán điện.

Việc các rủi ro cốt lõi này không nằm trong phạm vi được chia sẻ khiến nhà đầu tư phải gánh gần như toàn bộ. Điều này không chỉ làm giảm sức hấp dẫn của dự án mà còn đặt ra bài toán lớn về khả năng tài chính.

Theo VCCI, để tài trợ cho các dự án điện rác, các tổ chức tín dụng thường yêu cầu phải có cam kết tối thiểu về khối lượng rác đầu vào, bởi đây là cơ sở quan trọng để bảo đảm dòng tiền trả nợ; tuy nhiên, hiện nay, pháp luật chưa có cơ chế rõ ràng cho phép cơ quan nhà nước đưa ra các cam kết này. Điều này khiến dự án không thể đạt được thỏa thuận tài trợ vốn, dù về mặt kỹ thuật và nhu cầu thị trường đều khả thi.

Liên quan đến cam kết khối lượng rác tối thiểu và cơ chế thanh toán phí xử lý, trong quá trình triển khai, nhiều địa phương tỏ ra lúng túng, thậm chí e ngại khi đưa các điều khoản này vào hợp đồng dự án. Nguyên nhân chủ yếu xuất phát từ lo ngại nguy cơ vướng quy định của Luật Ngân sách Nhà nước, cùng với việc thiếu hướng dẫn cụ thể từ Bộ Tài chính về trích lập dự phòng cho các nghĩa vụ thanh toán dài hạn, có thể kéo dài 20 - 30 năm.

Bên cạnh đó, dù khoản 2 Điều 82 Luật PPP năm 2020 đã quy định cơ chế chia sẻ phần giảm doanh thu, việc áp dụng trên thực tế vẫn gặp nhiều trở ngại. Quy trình thẩm định ngân sách để kích hoạt cơ chế này còn phức tạp, chưa có tiền lệ rõ ràng đối với các dự án điện rác. Đồng thời, Nghị định 28/2021/NĐ-CP cũng chưa quy định chi tiết về dòng tiền thanh toán dịch vụ xử lý rác từ ngân sách địa phương theo hướng đồng bộ với chu kỳ thanh toán tiền điện của Tập đoàn Điện lực Việt Nam.

Đầu tư dài hạn, đầu vào ngắn hạn

Một điểm đáng chú ý khác là theo quy định của Luật Bảo vệ môi trường năm 2020, việc lựa chọn cơ sở xử lý chất thải rắn sinh hoạt phải thực hiện thông qua đấu thầu. VCCI cho rằng, quy định này tạo ra nghịch lý: nhà đầu tư phải bỏ vốn xây dựng nhà máy theo hợp đồng PPP dài hạn 20 - 25 năm, trong khi nguồn rác đầu vào lại phụ thuộc vào các gói thầu dịch vụ xử lý rác ngắn hạn của địa phương. Khi không có cam kết ổn định về lượng rác, nhà đầu tư khó xây dựng phương án tài chính và tiếp cận vốn tín dụng. Tại một số dự án lớn như điện rác Sóc Sơn (Hà Nội), nhà đầu tư đã phải chuyển từ mô hình PPP sang đầu tư hoàn toàn bằng vốn tư nhân để tránh các rào cản, dù vẫn đối mặt với nhiều vướng mắc pháp lý.

Những khó khăn trong đàm phán hợp đồng PPP không chỉ mang tính lý thuyết mà đã bộc lộ rõ trong thực tiễn, VCCI cho biết và dẫn ra một số dự án đã bị hủy kết quả lựa chọn nhà đầu tư sau thời gian dài thương thảo.

Đơn cử, dự án tại An Giang bị hủy thầu sau khoảng 2 năm đàm phán, được xem là cảnh báo về sự thiếu linh hoạt và rõ ràng của khung pháp lý PPP. Nguyên nhân chủ yếu là cơ quan nhà nước không thể đưa ra các cam kết tài chính hoặc cơ chế chia sẻ rủi ro đủ hấp dẫn để nhà đầu tư huy động vốn. Tương tự, tại Thanh Hóa, các dự án ở Sầm Sơn và Bỉm Sơn cũng chậm triển khai khi nhà đầu tư gặp khó trong việc hiện thực hóa các cam kết tài chính trong bối cảnh chính sách còn nhiều biến động.

Thực tế này cho thấy, nếu không có cơ chế đủ linh hoạt và phù hợp, mô hình PPP trong lĩnh vực điện rác khó có thể phát huy hiệu quả như kỳ vọng.

Vũ Quang