Bài 2: Đổi mới toàn diện quy trình lập pháp

Làm thế nào để các văn bản quy phạm pháp luật thật sự là những “sản phẩm chất lượng cao”? Đây là câu hỏi lớn nhất với ban soạn thảo khi bắt tay sửa đổi đạo luật gốc quy định về thẩm quyền, quy trình xây dựng pháp luật. Bởi, việc các văn bản phải soạn thảo rất nhiều lần; không ít văn bản chậm đi vào cuộc sống hoặc vừa mới ban hành đã phải sửa đổi cho thấy quy trình xây dựng pháp luật thời gian qua đã bộc lộ những bất cập.

Bám sát định hướng của Bộ Chính trị và lãnh đạo Đảng, Nhà nước về đổi mới tư duy, quy trình xây dựng pháp luật, ban soạn thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2025 đã tìm được câu trả lời.

“Chúng ta làm luật theo dòng chảy của cuộc sống”

“Giới chuyên môn chúng tôi đánh giá Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2025 đã thể chế được chủ trương, định hướng của lãnh đạo Đảng, Nhà nước về đổi mới tư duy, quy trình xây dựng pháp luật”, TS. Dương Thị Thanh Mai, nguyên Viện trưởng Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp, cho biết. Trong đó, bà đặc biệt tâm đắc khi Luật đã thể hiện nhất quán tư tưởng “pháp luật phải bám sát với yêu cầu của thực tiễn, đáp ứng được yêu cầu phát triển”, “xây dựng pháp luật phải lấy tổ chức và cá nhân, doanh nghiệp làm trung tâm” - bắt đầu từ việc đổi mới quy trình xây dựng, ban hành luật, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH).

Theo đó, Luật quy định UBTVQH chủ trì, phối hợp với Chính phủ xây dựng Định hướng lập pháp nhiệm kỳ của Quốc hội, để trình cơ quan có thẩm quyền của Đảng phê duyệt. Đây là nội dung hoàn toàn mới so với Luật năm 2015. Thẩm quyền quyết định Chương trình lập pháp hằng năm được chuyển từ Quốc hội sang UBTVQH với trình tự, thủ tục đơn giản hơn.

Trường hợp cần thiết để giải quyết ngay vấn đề bất cập, phát sinh từ thực tiễn, cơ quan trình sẽ trình dự án luật, nghị quyết để Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội thẩm tra, UBTVQH cho ý kiến và quyết định bổ sung vào Chương trình lập pháp hằng năm. Luật cũng bổ sung quy định về quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự thủ tục rút gọn và trong trường hợp đặc biệt để kịp thời phản ứng trước các yêu cầu cấp bách của thực tiễn.

Đáng chú ý, ngay sau khi Định hướng lập pháp nhiệm kỳ được phê duyệt, UBTVQH sẽ ban hành kế hoạch triển khai và kể từ thời điểm này, Chính phủ đã có thể chủ động giao các bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì xây dựng chính sách, soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết.

Nhờ những cải tiến nêu trên, thời gian xây dựng, ban hành luật rút ngắn đáng kể, từ 22 tháng theo quy trình cũ giờ chỉ còn 10 tháng; trường hợp văn bản soạn thảo theo trình tự, thủ tục rút gọn thì chỉ cần 1 – 2 tháng thay vì 7 – 10 tháng như trước.

“Như vậy là chúng ta làm luật theo dòng chảy của cuộc sống, không có cắt đứt không, có đứt đoạn, không chờ đợi mà là luôn sẵn sàng”, TS. Dương Thị Thanh Mai bình luận.

Ông Đậu Anh Tuấn, Phó Tổng thư ký, Trưởng Ban Pháp chế của Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) cho rằng, với những thay đổi trên, số lượng dự án luật mỗi năm có thể tăng lên nhiều, với tần suất thường xuyên hơn vào nhiều thời điểm trong năm”.

Dự báo của ông Tuấn đã trở thành hiện thực ngay trong Kỳ họp thứ Chín, khi số văn bản quy phạm pháp luật đặt lên bàn nghị sự Quốc hội đạt mức kỷ lục – gần 60 văn bản. Không ít dự thảo luật, dự thảo nghị quyết được bổ sung vào Chương trình lập pháp hàng năm ngay khi Kỳ họp đang diễn ra, ví dụ như dự thảo Nghị quyết của Quốc hội về Trung tâm tài chính quốc tế tại Việt Nam; dự thảo Nghị quyết của Quốc hội về cơ chế xử lý khó khăn, vướng mắc do quy định của pháp luật… Tất cả đều nhằm thể chế hóa kịp thời chủ trương của Đảng, Nhà nước, phúc đáp các yêu cầu cấp bách của đời sống, phục vụ cuộc cách mạng sắp xếp, tinh gọn bộ máy và mở ra không gian phát triển mới cho đất nước.

Hiện đại hóa “công nghệ” làm luật

Với PGS.TS. Đinh Dũng Sỹ, nguyên Vụ trưởng Vụ Pháp luật, Văn phòng Chính phủ, một cải cách quan trọng nhất của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2025 là đã phân định rõ ràng quy trình chính sách và quy trình soạn thảo, đồng thời, quy định cụ thể về các bước phân tích chính sách. Ông cho rằng, “đây là bước đột phá về tư duy và kỹ thuật lập pháp, hướng đến nâng cao chất lượng chính sách, đồng thời tăng tính chủ động, linh hoạt trong tổ chức thực hiện”.

Theo đó, một điểm mới then chốt của Luật là việc tách quy trình xây dựng chính sách khỏi quy trình lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm. Như vậy, khi đề xuất đưa một dự án luật vào chương trình lập pháp, cơ quan trình không cần nộp kèm hồ sơ chính sách như trước.

Luật cũng quy định rõ, cơ quan trình luật, pháp lệnh, nghị quyết chịu trách nhiệm thực hiện quy trình xây dựng chính sách trước khi tiến hành soạn thảo văn bản và là chủ thể xác định chính sách, tức là tìm giải pháp cho các vấn đề cần giải quyết. Có ba loại văn bản phải thực hiện đầy đủ cả hai quy trình chính sách và soạn thảo, gồm: luật, pháp lệnh mới; luật, pháp lệnh thay thế; và luật sửa đổi, bổ sung có nội dung liên quan đến quyền con người, quyền công dân hoặc nghị quyết thí điểm của Quốc hội. Các loại văn bản còn lại sẽ chỉ thực hiện quy trình soạn thảo, tức là quy phạm hóa chính sách đã được thông qua, không cần lập hồ sơ chính sách riêng. Quy trình xây dựng chính sách cũng được thiết kế lại theo hướng hợp lý, tinh gọn. Sự điều chỉnh này nhằm giúp giảm bớt thủ tục hành chính, đồng thời trao quyền chủ động cao hơn cho các cơ quan đề xuất, đặc biệt là Chính phủ – cơ quan giữ vai trò trung tâm trong việc phản ứng chính sách trước các biến động nhanh và phức tạp của thực tiễn.

Đặc biệt, Luật đã quy định cụ thể và chi tiết các bước trong khâu xác định chính sách với tinh thần xuyên suốt là thể chế hóa chỉ đạo của Bộ Chính trị và Tổng Bí thư Tô Lâm: chính sách phải cụ thể, rõ ràng; đánh giá tác động phải toàn diện và thực chất. Theo đó, mỗi chính sách cần làm rõ vấn đề cần giải quyết, nguyên nhân cốt lõi của từng vấn đề, mục tiêu hướng tới, các nhóm giải pháp cụ thể, đối tượng chịu tác động trực tiếp và nhóm chịu trách nhiệm thực thi, đồng thời lựa chọn được phương án tối ưu. Việc đánh giá tác động được thực hiện trên 4 khía cạnh: hệ thống pháp luật, kinh tế - xã hội, giới (nếu có) và thủ tục hành chính (nếu có).

“Đây là sự đổi mới. Phân định như vậy để rõ trách nhiệm, song vẫn phải có sự phối hợp chặt chẽ, hiệu quả giữa cơ quan trình và cơ quan thẩm tra như hiện nay”, Thủ tướng Phạm Minh Chính nhấn mạnh trong phiên thảo luận tổ tại Kỳ họp tháng 2/2025.

Cũng theo Thủ tướng, việc bổ sung quy định về thẩm quyền của Chính phủ ban hành nghị quyết quy phạm pháp luật là rất cần thiết vì thực tiễn có nhiều vấn đề cấp bách, quan trọng, cụ thể, Chính phủ phải ra Nghị quyết đề xử lý.

Dẫn thực tế Chính phủ phải ban hành các quy định để ứng phó dịch bệnh, thiên tai, Thủ tướng cho biết: “Mấy năm trước dịch Covid, Chính phủ phải ban hành nghị quyết để làm. Hay như bão Yagi vừa rồi, mưa bão lụt như thế thì phá đập hay không, có di dân hay không, bởi di dân là hàng chục nghìn người trong đêm. Phải có người quyết định. Chỗ này phải rạch ròi, đáp ứng nhu cầu thực tiễn, vấn đề biến động thì cần trao quyền cho cơ quan hành pháp”.

Cũng theo Thủ tướng, nước ta bây giờ hội nhập sâu, rất nhiều thứ phải ứng phó mà luật pháp chưa dự báo hết được. Vì vậy, luật pháp cần quy định khung mang tính nguyên tắc, để dư địa cho cơ quan hành pháp linh hoạt thực hiện hiệu quả, miễn là đừng tham ô, tham nhũng, lợi ích nhóm. Đồng thời, cần đề ra không gian cho sự sáng tạo và bảo vệ người sáng tạo, chấp nhận rủi ro.

Bổ sung cơ chế tham vấn để bảo đảm chất lượng chính sách

Quy trình chính sách được tách khỏi quy trình lập chương trình lập pháp đặt ra yêu cầu nâng cao trách nhiệm và vai trò chủ động của cơ quan đề xuất chính sách. Theo đó, Luật bổ sung cơ chế tham vấn sâu rộng, có sự tham gia của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, các bộ, cơ quan ngang bộ, trong quá trình xây dựng chính sách.

Tham vấn chính sách, theo Luật định, là việc trao đổi trực tiếp giữa cơ quan lập đề xuất chính sách với cơ quan, tổ chức, cá nhân được tham vấn nhằm lựa chọn giải pháp, hoàn thiện chính sách của dự án luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh của UBTVQH.

Bộ trưởng Bộ Tư pháp Nguyễn Hải Ninh cho biết, đây là quy định mới so với Luật năm 2015 nhằm thể chế hóa ý kiến chỉ đạo của Bộ Chính trị và Tổng Bí thư về nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật, không để xảy ra lợi ích nhóm, lợi ích cục bộ; chính sách phải cụ thể, rõ ràng, đánh giá tác động phải thực chất. Bên cạnh các hình thức lấy ý kiến góp ý, phản biện xã hội hiện có, Trung ương yêu cầu phải có những hình thức khác để bảo đảm chính sách được khả thi và bảo đảm tính kịp thời, khả thi, dân chủ, khoa học, chuyên nghiệp trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.

Cơ chế tham vấn chính sách được bổ sung còn nhằm khắc phục những hạn chế trong quy trình xây dựng pháp luật. Hiện nay quy trình chính sách lồng ghép với quy trình lập, đề nghị xây dựng chương trình lập pháp dẫn đến việc xây dựng chính sách chưa được quan tâm đúng mức, đôi khi còn hình thức; chính sách chưa cụ thể, còn chung chung; đánh giá tác động thiếu thực chất. Đồng thời, cơ chế này giúp Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, các ĐBQH và các tổ chức, cá nhân có liên quan tiếp cận “từ sớm, từ xa” đối với các chính sách do Chính phủ quyết định.

Các quy định mới về tham vấn chính sách được các đại biểu Quốc hội và chuyên gia hết sức đồng tình, ủng hộ. Các ý kiến trong Ủy ban Pháp luật (nay là Ủy ban Pháp luật và Tư pháp) cho rằng, quy định này giúp cơ quan xây dựng chính sách lắng nghe các ý kiến có tính phản biện cao về chuyên môn, từ đó lựa chọn giải pháp phù hợp để hoàn thiện chính sách. Cơ quan phê duyệt chính sách cũng có thêm cơ sở quan trọng để quyết định thông qua chính sách. Đồng thời, cơ chế này làm tăng tính chủ động, tích cực của các cơ quan của Quốc hội trong việc chuẩn bị các điều kiện cần thiết cho công tác thẩm tra.

“Chính sách sau khi được tham vấn sẽ được tiếp thu, hoàn chỉnh, đến khi chuyển hồ sơ để thẩm tra thì về cơ bản các vấn đề lớn đã được các cơ quan phối hợp xử lý tại các giai đoạn trước đó. Điều này góp phần nâng cao chất lượng của dự thảo văn bản, đẩy nhanh tiến độ, rút ngắn thời gian xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, sớm đưa chủ trương, đường lối của Đảng vào cuộc sống, đáp ứng yêu cầu thực tiễn”, Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật và Tư pháp Hoàng Thanh Tùng nói.

Cùng quan điểm này, ĐBQH Nguyễn Thị Việt Nga (Hải Dương) cho rằng, bổ sung quy định về tham vấn chính sách trong quá trình xây dựng dự án luật là “rất cần thiết”.

“Sự tham gia từ sớm của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội sẽ góp phần hoàn thiện dự thảo ngay từ khâu xây dựng hồ sơ dự thảo của Chính phủ, thể hiện sự đồng hành vào cuộc và trách nhiệm của Quốc hội từ sớm trong quá trình xây dựng luật. Đặc biệt, việc tham vấn ý kiến các đối tượng tác động là vô cùng quan trọng, đồng thời cũng vừa là hình thức tuyên truyền cho Nhân dân và cho các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp về các quan điểm, chính sách mới sắp được ban hành”, ĐBQH Nguyễn Thị Việt Nga phân tích.

Mở rộng không gian điều hành cho Chính phủ

Một điểm mới mang tính đột phá khác của Luật, theo Thứ trưởng Bộ Tư pháp Nguyễn Thanh Tịnh, là việc bổ sung cơ chế để Chính phủ có thể chủ động hơn trong thực thi chức năng quản lý nhà nước. Cụ thể, Luật cho phép Chính phủ ban hành nghị quyết có tính chất quy phạm pháp luật nhằm kịp thời giải quyết những vướng mắc phát sinh trong thực tiễn quản lý và thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền của Chính phủ. Trong đó, Chính phủ có thể ban hành quy định thí điểm một số chính sách chưa có pháp luật điều chỉnh thuộc thẩm quyền của Chính phủ hoặc khác với nghị định, nghị quyết hiện hành. Đây được xem là bước đi mạnh mẽ, khơi thông "điểm nghẽn" về pháp lý để Chính phủ linh hoạt xử lý các vấn đề thực tiễn, nhất là trong bối cảnh nền kinh tế ngày càng vận động nhanh, phức tạp và đòi hỏi cơ chế quản trị linh hoạt, thích ứng.

Tinh thần cải cách mạnh mẽ cũng được thể hiện trong việc phân định rạch ròi vai trò giữa Chính phủ và Quốc hội trong quy trình xây dựng pháp luật. Với nguyên tắc “mỗi nhiệm vụ chỉ giao cho một chủ thể chủ trì và chịu trách nhiệm”, Luật khẳng định Chính phủ là cơ quan trình dự án luật và phải chịu trách nhiệm đến cùng về nội dung, chất lượng dự thảo luật mà mình đề xuất. Quốc hội, với vai trò là cơ quan lập pháp tối cao, có quyền xem xét, thông qua hoặc không thông qua dự án luật.

Thứ trưởng Nguyễn Thanh Tịnh cho rằng, cách tiếp cận này sẽ nâng cao chất lượng xây dựng pháp luật, đồng thời tăng tính khả thi trong tổ chức thi hành, bởi người xây dựng chính sách cũng là người trực tiếp chịu trách nhiệm thực hiện. Trong khi đó, PGS.TS Đinh Dũng Sỹ, nguyên Vụ trưởng Vụ Pháp luật, Văn phòng Chính phủ, nhấn mạnh: “Đây không phải là sự “đổi vai”, mà là sự “trả lại đúng vai” cho các cơ quan trong quy trình lập pháp. Cơ quan trình luật phải chủ động và nhất quán trong việc bảo vệ chính sách, quan điểm của mình trước Quốc hội”.

Ở góc nhìn của mình, ông Đậu Anh Tuấn, Phó Tổng Thư ký, Trưởng Ban Pháp chế của VCCI, Luật sửa đổi lần này còn tạo ra sự thay đổi lớn trong tư duy và phong cách soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật. Luật giờ đây chỉ quy định những vấn đề nền tảng, có tính ổn định lâu dài, liên quan đến quyền con người, quyền công dân, tố tụng tư pháp. Những nội dung mang tính kỹ thuật, quản lý nhà nước sẽ để nghị định và thông tư quy định cụ thể. Thậm chí, thông tư - vốn là văn bản cấp bộ, cũng có thể quy định thủ tục hành chính mà không bị giới hạn trong phạm vi luật giao. Điều này mở rộng không gian pháp lý đáng kể cho các văn bản dưới luật, tăng tính chủ động và phản ứng chính sách của các cơ quan hành chính.

Theo Ủy ban Thường vụ Quốc hội, với những đổi mới mạnh mẽ của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2025, cùng với việc Chính phủ khẩn trương ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành sẽ cơ bản khắc phục những bất cập, hạn chế của quy trình xây dựng pháp luật hiện hành. Từ đó, đẩy nhanh tiến độ, nâng cao chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật, tạo “công cụ” thuận lợi để các cơ quan kịp thời tháo gỡ “điểm nghẽn” về thể chế, phúc đáp yêu cầu phát triển đất nước trong kỷ nguyên mới.

Hà Lan - Song Hà