Cần thiết tách Luật Giao thông đường bộ 2008 thành hai đạo luật chuyên biệt

Là một đạo luật chuyên biệt và phức hợp, Luật Giao thông đường bộ 2008 không chỉ bao trùm các quy tắc về trật tự, an toàn giao thông, mà còn bao trùm cả các quy tắc về cơ sở hạ tầng giao thông, tư cách và phương tiện tham gia giao thông, vận tải, và quản lý nhà nước liên quan. Sự bao trùm này tuy rộng nhưng không đủ cụ thể và chi tiết về những vấn đề pháp lý đặt ra, cũng như không đầy đủ những gì cần có để bảo đảm phát triển giao thông đường bộ an toàn, hiệu quả và điều hòa.

Về mặt lý luận, pháp luật ở những nước có truyền thống pháp điển hóa, các văn bản qui phạm pháp luật phải phản ánh cấu trúc bên trong hay cấu trúc pháp lý của hệ thống pháp luật. Thực tiễn, ở những nước châu Âu lục địa thường xây dựng những bộ luật lớn mà mỗi bộ luật trong đó bao gồm các nguyên tắc và quy tắc bao trùm hầu khắp một ngành luật, điển hình là ở Pháp và Đức. Trên căn bản đó, họ cấu trúc nên hệ thống tư pháp của nước họ. Ở nước ta, mặc dù cấu trúc bên trong của hệ thống pháp luật có sự thay đổi rõ ràng do chúng ta chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, nhưng chúng ta vẫn chưa chuyển đổi được mô hình hệ thống nguồn văn bản quy phạm pháp luật một cách tương thích.

Theo mô hình của Bộ luật Hàng hải năm 1990, Luật Giao thông đường bộ năm 2008 quy định cả luật công và luật tư trong đó, nhưng đã bộc lộ những tồn tại, hạn chế. Đạo luật này bao gồm ba nội dung lớn: thứ nhất, bảo đảm an toàn giao thông đường bộ; thứ hai, đầu tư và xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ; thứ ba, kinh doanh vận chuyển đường bộ. Đây là các nội dung khác nhau cơ bản về nguyên lý và kỹ thuật pháp lý, kỹ thuật lập pháp.

Khi nói tới kinh doanh vận chuyển nói chung và kinh doanh vận chuyển đường bộ nói riêng là nói tới ba mảng vấn đề lớn, đó là: (1) thị trường vận chuyển; (2) giao dịch vận chuyển; và (3) quản lý nhà nước về kinh doanh vận chuyển. Cả ba mảng này đều bị quy định rất thiếu hụt và vô cùng sơ sài trong Luật Giao thông đường bộ năm 2008. Trong mảng thị trường vận chuyển, hầu hết các nguyên tắc và quy tắc về tổ chức kinh doanh không được đạo luật này quy định. Cũng như vậy, các quy định về giao dịch vận chuyển không được làm rõ trong đạo luật này. Lưu ý rằng các nguyên tắc và quy tắc về thị trường vận chuyển và giao dịch vận chuyển đều thuộc luật tư.

Thế nhưng Chương VI, (quy định về vận tải đường bộ) của đạo luật này không chỉ rõ mối liên hệ giữa các quy định tại đó với các đạo luật tư liên quan mật thiết với chúng để bảo đảm tính đồng bộ của hệ thống luật tư, trong khi đó lại đưa ra nhiều quy tắc của luật hành chính để áp đặt mà thiếu sự rõ ràng và thiếu các chế tài cần thiết. Ví dụ: Điều 65 của Luật Giao thông đường bộ năm 2008 quy định: Thời gian làm việc của người lái xe ô tô không được quá 10 giờ trong một ngày và không được lái xe liên tục quá 4 giờ; người vận tải và người lái xe ô tô chịu trách nhiệm thực hiện thời gian làm việc này. Trong khi đó, khái niệm “người vận tải” được Điều 3, khoản 31 của đạo luật này quan niệm là bất kỳ người sử dụng “phương tiện giao thông đường bộ” nào để vận tải. Như vậy quy định giờ làm việc của người lái xe ô tô nói chung áp dụng cho cả người vận tải bằng các phương tiện thô sơ khác vì Điều 3 của đạo luật này định nghĩa “Phương tiện giao thông đường bộ gồm phương tiện giao thông cơ giới đường bộ, phương tiện giao thông thô sơ đường bộ”; “Phương tiện giao thông cơ giới đường bộ (sau đây gọi là xe cơ giới) gồm xe ô tô; máy kéo; rơ moóc hoặc sơ mi rơ moóc được kéo bởi xe ô tô, máy kéo; xe mô tô hai bánh; xe mô tô ba bánh; xe gắn máy (kể cả xe máy điện) và các loại xe tương tự”; và “Phương tiện giao thông thô sơ đường bộ (sau đây gọi là xe thô sơ) gồm xe đạp (kể cả xe đạp máy), xe xích lô, xe lăn dùng cho người khuyết tật, xe súc vật kéo và các loại xe tương tự”. Các quy định không đúng chỗ và mâu thuẫn này gây khó hiểu và có thể gây ảnh hưởng đến việc thi hành nhiệm vụ quản lý nhà nước của các cơ quan quản lý nhà nước khác nhau. Chẳng hạn: Điều 86, khoản 2, điểm b của Luật Giao thông đường bộ năm 2008 giao việc thi hành toàn bộ Chương VI (về Vận tải đường bộ) của đạo luật này cho Thanh tra đường bộ. Mặt khác, Điều 87, khoản 1 của đạo luật này giao cho Cảnh sát giao thông thi hành các quy định tại Chương IV (về Phương tiện tham gia giao thông đường bộ) và Chương V (về Người điều khiển phương tiện tham gia giao thông đường bộ), trong khi đó các quy định về thời gian làm việc của người lái xe ô tô; đón trả khách không đúng nơi quy định; chở khách trên mui xe, trong khoang hành lý hay để khách bám bên ngoài xe; vận chuyển hàng nguy hiểm hay hàng bị hạn chế vận chuyển; vận chuyển quá khả năng chuyên chở… tại Chương VI (về Vận tải đường bộ) của đạo luật này đều là các quy định pháp luật liên quan tới trật tự và an toàn giao thông mà Cảnh sát giao thông phải kiểm soát hoặc nhẽ ra phải kiểm soát.

Nói tới đầu tư và xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ là nói tới các quy phạm có tính cách kỹ thuật và các qui tắc tạo dựng nên một loại tài sản công. Tuy nhiên, quy chế liên quan tới tài sản công hoàn toàn chưa được làm rõ, nhất là các quy tắc liên quan tới tôn tạo, quản lý, khai thác, gìn giữ và hưởng hoa lợi từ tài sản công. Thậm chí, Dự thảo Luật Đường bộ mới nhất ngày 10.1.2022 vẫn chưa có ý niệm gì thay đổi về cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ.

Việc thiếu chú trọng tới các nguyên tắc và quy tắc của luật tư, đồng thời làm loãng các nguyên tắc và quy tắc của luật công trong Luật Giao thông đường bộ năm 2008, cũng như Dự thảo Luật Đường bộ hiện nay có nguyên nhân chủ yếu là do chưa phân biệt được luật công và luật tư trong lĩnh vực chuyên ngành, cũng như chạy theo mô hình xây dựng luật chuyên biệt và phức hợp như ở cơ chế kinh tế cũ gây nên.

Do phạm vi quy định rộng nên Luật Giao thông đường bộ năm 2008 chưa tập trung, cụ thể, chi tiết đối với mảng trật tự, an toàn giao thông bởi sự dàn trải sang vấn đề đầu tư cơ sở hạ tầng và kinh doanh vận tải. Cho nên đạo luật này cũng không bảo đảm được sự thỏa đáng của các quy tắc giao cảnh trong đó.

Trong những năm qua, không chỉ Việt Nam mà cả thế giới âu lo về vấn đề tai nạn giao thông. Thực tế đó đòi hỏi chúng ta phải hết sức nỗ lực và nhanh chóng tìm kiếm ra nguyên nhân và giải pháp khắc phục tình trạng này. Trong những nguyên nhân và giải pháp chung, không thể bỏ qua những nguyên nhân và giải pháp pháp lý. Trong khi Dự thảo đạo luật sửa đổi và các văn kiện kèm theo cho thấy những thiếu hụt chủ yếu về lý luận trong xây dựng Luật Giao thông đường bộ năm 2008 chưa được nhắc đến, chứ chưa nói tới việc khắc phục.

Luật Giao thông đường bộ năm 2008 bao gồm ba mảng vấn đề lớn là: an toàn giao thông đường bộ; cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ; kinh doanh vận tải đường bộ. Ba mảng này cần được qui định tách riêng để tránh xây dựng luật theo mô hình chuyên biệt và phức hợp như đã phân tích ở trên.

Để thi hành có hiệu quả các quy định của pháp luật trong các mảng pháp luật về giao thông vận tải đường bộ, điều quan trọng nhất là phải có tổ chức quản lý nhà nước có tính kỷ luật cao, am hiểu lĩnh vực mình phụ trách, bám chắc địa bàn và điều hành nhất quán để nhận trách nhiệm thi hành trong từng lĩnh vực nhất định, tránh tình trạng ôm đồm, hời hợt.

Giải pháp căn bản là tách Luật Giao thông đường bộ năm 2008 ra thành hai đạo luật riêng biệt: một cho trật tự, an toàn giao thông đường bộ, và một cho cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ, tuy nhiên phải lược hết các quy định luật tư về kinh doanh vận tải đường bộ trả về cho các đạo luật tư. Các dự luật cần xác định rõ cơ quan chịu trách nhiệm chủ yếu thi hành đạo luật cơ sở hạ tầng về giao thông đường bộ là Bộ Giao thông vận tải, và cơ quan chịu trách nhiệm chủ yếu thi hành đạo luật về trật tự, an toàn giao thông đường bộ là Bộ Công an.

Ngô Huy Cương