Bài cuối: Xóa bỏ cơ chế lồng ghép ngân sách
Để cải cách đồng bộ, một trong những nhóm kiến nghị (thứ tư) cần quan tâm nữa, đó là minh bạch ngân sách Trung ương, ngân sách địa phương; xóa bỏ cơ chế “ ngân sách lồng ghép”.
>> Bài 1: Thiếu tư duy hệ thống, mọi nỗ lực sẽ không mang lại hiệu quả
>> Bài 2: Thể chế - dư địa lớn nhất để phát triển
Theo Điều 55, Khoản 2, Hiến pháp 2013: Ngân sách nhà nước (NSNN) gồm ngân sách trung ương và địa phương, trong đó ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm nhiệm vụ chi của quốc gia. Các khoản thu, chi NSNN phải được dự toán và do luật định”.
Tuy nhiên, khi cụ thể hóa nội dung trên bằng Luật Ngân sách nhà nước năm 2015, thì vẫn chưa thực sự minh bạch tính chất của ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương. Định nghĩa ngân sách địa phương và ngân sách trung ương tại các Khoản 13 và 15, Điều 4 vẫn duy trì tư duy “phân cấp cho địa phương hưởng” và “phân cấp cho trung ương hưởng”. Theo tôi, đây là gốc của sự tồn tại cơ chế xin - cho. Vì trên thực tế hàng năm vào giữa năm các địa phương, bất luận ngân sách có nguồn thu điều tiết về trung ương hay ngược lại, đều phải “cò kè” về nhiệm vụ chi trong năm sau. Nếu xin tăng chi sẽ cân đối trên nhiệm vụ thu để hình thành tỷ lệ điều tiết hoặc hưởng trợ cấp của trung ương.
Chúng ta cần minh bạch bằng luật ổn định các khoản thu phân chia giữa Trung ương và địa phương theo Điều 35, Khoản 2, Luật Ngân sách nhà nước và đó là làm bản chất của ngân sách địa phương được phân quyền về nguồn thu theo Luật. Chính quyền địa phương được quyết định các khoản chi trong thẩm quyền thu của mình (HĐND quyết). Đối với các khoản chi mà trung ương phải hỗ trợ, thì thuộc ngân sách trung ương do QH quyết định và giám sát chi.
Theo cách này thì ngân sách địa phương bao gồm các khoản thu chi theo luật thuộc quyền của địa phương và chính quyền địa phương hoàn toàn chủ động. Tăng thu thì tăng chi. Đối với các khoản do Trung ương trợ cấp thì ủy quyền cho chính quyền địa phương chi theo yêu cầu chi và chịu sự giám sách của QH (cả chi thường xuyên và đầu tư).
Như vậy, về ngân sách, đề nghị sửa đổi Luật Ngân sách nhà nước theo hướng tách biệt hai loại ngân sách: Ngân sách quốc gia và ngân sách địa phương. Nhà nước thống nhất về thể chế tài chính công, còn thiết lập và thực thi ngân sách thì giao quyền tự chủ cho chính quyền địa phương đối với ngân sách địa phương (HĐND quyết định); ngân sách quốc gia do QH quyết định (bao gồm phần trợ cấp cho địa phương); tiến tới việc xây dựng luật ngân sách hàng năm theo quy trình xây dựng luật của QH.
Tiến hành cải cách trên cần đồng bộ với cải cách nền công vụ: Công vụ quốc gia và công vụ địa phương và do đó cũng có công chức địa phương, chứ không chỉ có công chức nhà nước chung chung.
Xây dựng định chế phi lợi nhuận
Tiếp theo là nhóm kiến nghị thứ năm: Xây dựng định chế phi lợi nhuận để khắc phục sự bất cập trong chủ trương xã hội hóa dịch vụ công ích. Theo đó, xây dựng nền hành chính phục vụ dựa trên cơ sở hình thành các tổ chức cung cấp dịch vụ công, các định chế yểm trợ. Hiện nay, luật pháp nước ta chưa chế định các định chế cung cấp dịch vụ công phi lợi nhuận.
Để thực hiện vai trò này của Nhà nước cần sớm nghiên cứu xây dựng một đạo luật về các tổ chức dịch vụ công phi lợi nhuận. Khi có đạo luật này, thì vai trò quản lý Nhà nước chính là giám sát sự hoạt động của các tổ chức trên, chứ không phải làm thay các tổ chức này (nhất là hoạt động phi lợi nhuận trá hình hoặc lợi dụng các khoản tài trợ để hưởng lợi cá nhân). Với cơ chế miễn thuế lợi tức cho các định chế phi lợi nhuận và các khoản tiền tài trợ của cá nhân, tổ chức cho các định chế phi lợi nhuận được khấu trừ trước thuế. Đây là phương thức Nhà nước tài trợ gián tiếp cho các hoạt động cung cấp dịch vụ công ích thông qua các định chế phi lợi nhuận.
3 nhân tố hỗ trợ lớn nhất cho doanh nghiệp phát triển và hội nhập tốt
Và nhóm kiến nghị thứ sáu, đó là sử dụng các tổ chức kinh tế của Nhà nước như công cụ để khắc phục và hạn chế những khuyết tật của thị trường. Mô hình kinh tế thị trường luôn luôn tồn tại 3 khuyết tật cố hữu, gắn liền với bản chất của nó. Một là, luôn luôn xảy ra khủng hoảng thừa và thiếu do “ bàn tay vô hình” của thị trường. Hai là, quy luật cạnh tranh dẫn đến hy sinh lợi ích cộng đồng. Và ba là mô hình làm giàu cho thiểu số.
Năng lực quản trị có hiệu quả của một Nhà nước thể hiện ở khả năng sử dụng các công cụ để hạn chế những hệ quả tiêu cực do các “khuyết tật” gây ra. Sử dụng các tổ chức kinh tế của Nhà nước chính là sự can thiệp vào thị trường bằng sức mạnh vật chất của Nhà nước. Do vậy, vấn đề cải cách doanh nghiệp nhà nước chính là “tái cấu trúc” lực lượng này để làm tốt vai trò tham gia điều tiết thị trường, cung cấp tốt hơn các loại “hàng hóa và dịch vụ công cộng” phục vụ mục tiêu phát triển bền vững.
Nhà nước đầu tư phát triển lĩnh vực nào phải thể hiện quyết tâm chính trị của Nhà nước, chứ không phải “để mặc” DNNN cân nhắc hiệu quả tài chính đơn thuần. Tái cấu trúc lực lượng DNNN để lực lượng này thực sự là sức mạnh vật chất, cùng với thể chế kinh tế trở thành công cụ điều tiết thị trường có hiệu quả. Đây là một nội dung rất quan trọng, không chỉ nhằm nâng cao hiệu quả quản lý Nhà nước về kinh tế, mà còn gắn kết được vấn đề kinh tế với tiến bộ và công bằng xã hội.
Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp năm 2015 tại Điều 10, khoản 1 đã chế định phạm vi đầu tư vốn nhà nước để thành lập doanh nghiệp chỉ giới hạn trong 4 lĩnh vực: doanh nghiệp cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích thiết yếu cho xã hội; doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực trực tiếp phục vụ quốc phòng, an ninh; doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực độc quyền tự nhiên; doanh nghiệp ứng dụng công nghệ cao, đầu tư lớn, tạo động lực phát triển nhanh cho các ngành, lĩnh vực khác và nền kinh tế.
Những nội dung trên hoàn toàn phù hợp với Nghị quyết Trung ương 5, Khóa XII về nâng cao hiệu quả của DNNN. Xét cho cùng hiệu quả cao nhất trong việc sử dụng DNNN là lực lượng này đóng góp có hiệu quả vào việc hạn chế những khuyết tật của thị trường, thực hiện chức năng quản lý phát triền đất nước của Nhà nước.
Hoàn thiện thể chế kinh tế không chỉ là việc hoàn thiện các đạo luật liên quan trực tiếp đến sự ra đời và hoạt động của doanh nghiệp, mà phải đặt nó trong một nội hàm rộng hơn, bao gồm cả hệ thống quản trị quốc gia, với 3 trụ cột: thể chế kinh tế, nền hành chính công và nền tài chính công. Mọi cải cách cần phải mang tính đồng bộ của cả hệ thống. Đây là yêu cầu rất bức xúc đang đặt ra, khi chúng ta tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật.
Để tạo lập môi trường cạnh tranh bình đẳng trước hết cần nhận thức lại chức năng quản lý kinh tế của Nhà nước phù hợp với thuộc tính của cơ chế thị trường. Nhà nước theo đuổi mục tiêu phát triển của quốc gia, chứ Nhà nước không theo đuổi mục tiêu kinh doanh kiếm lời. Kinh doanh kiếm lời là chuyện của thị trường. Thu hẹp lĩnh vực hoạt động của DNNN hiện nay chính là tạo điều kiện để thị trường phân bố có hiệu quả các nguồn lực phát triển và tạo lập đầu tư kinh doanh bình đẳng. Trong điều kiện nước ta hiện nay, để hỗ trợ doanh nghiệp nâng cao năng lực cạnh tranh tùy thuộc vào 3 nhân tố: kinh tế vĩ mô ổn định; môi trường pháp lý tốt và nền hành chính mang tính phục vụ. Đây chính là ba nhân tố hỗ trợ lớn nhất cho doanh nghiệp phát triển và hội nhập tốt, chứ không phải các chính sách ưu đãi nào khác của Nhà nước. Dư địa và động lực phát triển chính là ở đây.