Nên quy định cách thức thông qua nghị quyết của Hội đồng Nhân dân

Thiếu rõ ràng

HĐND có nhiệm vụ ban hành nghị quyết để quyết định các vấn đề quan trọng của địa phương. Một trong rất nhiều hoạt động để HĐND ban hành nghị quyết là “thông qua nghị quyết tại kỳ họp HĐND”. Một nghị quyết được thông qua khi có một tỷ lệ nhất định số các đại biểu HĐND (ít nhất hay quá ­1/2, 2/3… tùy thuộc vào nội dung, tính chất của loại nghị quyết) đồng ý.

Nếu hiểu “thông qua” là một bước trong quy trình xây dựng và ban hành nghị quyết của HĐND, thì đây là giai đoạn các đại biểu HĐND thực hiện chức năng đại diện của mình bằng việc đồng ý hoặc không đồng ý với chính sách, nội dung cụ thể khi được quy phạm hóa. Khi được xác định là một quy trình thì cần có sự thống nhất từ cách hiểu đến cách thực hiện. Tuy nhiên, hoạt động này chưa được quy định rõ. Điều 85 Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định về trình tự thông qua dự thảo nghị quyết, đề án, báo cáo tại kỳ họp HĐND hay các quy định về trình tự xem xét, thông qua dự thảo nghị quyết của HĐND các cấp tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Điều 126, 137, 143), đều không đề cập đến cách thức thông qua nghị quyết của HĐND. Cụ thể là có cần trình bày lại dự thảo nghị quyết sau khi đã được tiếp thu, chỉnh lý? Nếu có thì đọc toàn văn hay đọc tóm tắt dự thảo, hay chỉ đọc những vấn đề có ý kiến khác nhau? Chủ thể nào sẽ thực hiện nhiệm vụ này?… Đây là những vướng mắc trong thực hiện của nhiều địa phương.

Đơn cử như trình tự xem xét, thông qua dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh được quy định tại Điều 126 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó, việc thảo luận và thông qua là công đoạn sau cùng. Nếu theo đúng trình tự 5 bước như Điều 126 thì sau khi được cơ quan, tổ chức thuyết trình dự thảo nghị quyết, đại biểu HĐND thảo luận, Ban của HĐND thẩm tra, Sở Tư pháp giải trình, tiếp thu, chỉnh lý, thì các đại biểu HĐND có quyền tiếp tục thảo luận. Tuy nhiên, không quy định việc trình bày dự thảo nghị quyết trước khi đại biểu HĐND biểu quyết.

Quay trở lại tìm hiểu Nghị quyết 753/2005/NQ - UBTVQH11, việc đọc toàn văn dự thảo nghị quyết đã được đề cập tại Khoản 5, Điều 16: Cụ thể: HĐND biểu quyết thông qua dự thảo nghị quyết, báo cáo, đề án bằng cách biểu quyết từng vấn đề, sau đó biểu quyết toàn bộ hoặc nghe đọc toàn văn rồi biểu quyết toàn bộ một lần hoặc biểu quyết những vấn đề còn có ý kiến khác nhau rồi biểu quyết toàn bộ.

Việc đọc dự thảo nghị quyết trước khi thông qua đã được nhắc đến, nhưng Nghị quyết 753 không quy định tiêu chí phân biệt từng loại nghị quyết để có cách thức đọc phù hợp. Nay Nghị quyết 753 đã hết hiệu lực, việc thông qua nghị quyết của HĐND lại càng thiếu rõ ràng trước câu hỏi có hay không việc đọc dự thảo nghị quyết trước khi HĐND biểu quyết.

Các đại biểu biểu quyết thông qua nghị quyết của Kỳ họp thứ 7, HĐND tỉnh Lào Cai Khóa XV

Ảnh: Quỳnh Hương

Tránh tùy nghi trong thực hiện

Việc đọc dự thảo nghị quyết trước khi HĐND thông qua là cần thiết để bảo đảm tính chính xác các nội dung sau khi thảo luận được tiếp thu hoặc không tiếp thu. Đương nhiên, không thể đọc những nghị quyết có dung lượng hàng chục, thậm chí hàng trăm trang giấy với rất nhiều mục lục, số liệu. Vậy thì, cách thức đọc như thế nào, đọc những nghị quyết nào và ai là người đọc, cần được làm rõ, tránh sự tùy nghi trong thực hiện.

Để trả lời cho câu hỏi này, trước hết, cần có sự phân loại các nghị quyết của HĐND. Nếu căn cứ vào hình thức pháp lý, nghị quyết của HĐND được phân chia thành nghị quyết quy phạm pháp luật và nghị quyết cá biệt. Hiện nay, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Nghị định 34/2016/NĐ-CP của Chính phủ cũng không phân biệt rõ hai loại hình văn bản này. Vấn đề này đã được UBTVQH đề ra tại Nghị quyết số 485/NQ - UBTVQH14 ngày 8.2.2018. Trong đó, giao Bộ Tư pháp hoàn chỉnh các quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, bổ sung Nghị định số 34/2016/NĐ-CP của Chính phủ để bảo đảm thực hiện thống nhất trong toàn quốc về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật và văn bản cá biệt.

Thực tế, các địa phương thường căn cứ vào nội dung để quyết định cách thức thông qua nghị quyết. Căn cứ nội dung, nghị quyết của HĐND được phân thành ba nhóm chính: Nhóm nghị quyết về tổ chức bộ máy, nhân sự; Nhóm nghị quyết thực hiện nhiệm vụ hoạt động của các cơ quan và kế hoạch phát triển KT - XH, AN - QP của địa phương; Nhóm nghị quyết triển khai thực hiện văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý cao hơn… Tuy nhiên, cách phân chia này chỉ mang tính tương đối. Vì để thực hiện chức năng quyết định, HĐND phải ban hành rất nhiều nghị quyết, với nội dung đa dạng, phong phú, bao trùm toàn bộ lĩnh vực của địa phương. Do đó, phân chia theo nội dung sẽ vừa thiếu vừa thừa.

UBTVQH đang dự thảo nghị quyết quy chế hướng dẫn tổ chức và hoạt động của HĐND. Xuất phát từ nhu cầu thực tế của địa phương và sự thiếu thống nhất trong thực hiện, việc quy định cách thức “thông qua” nghị quyết của HĐND là cần thiết. Trong đó, nên quy định theo hướng các nghị quyết về công tác nhân sự, tổ chức bộ máy phải đọc toàn văn. Các nghị quyết khác do chủ tọa kỳ họp HĐND căn cứ vào nội dung nghị quyết, thời gian của phiên họp HĐND, tình hình thảo luận của đại biểu HĐND… để quyết định trình bày toàn văn hay tóm tắt và tên phụ lục kèm theo (nếu có). Chủ thể thực hiện nhiệm vụ trình bày dự thảo nghị quyết trước khi HĐND thông qua nên là Thư ký kỳ họp HĐND (theo sự phân công của chủ tọa kỳ họp). Đây là cách để tránh những sơ suất không đáng có về mặt kỹ thuật cũng như nội dung nghị quyết của HĐND trước khi được áp dụng trong thực tiễn.

Đồng thời, Chính phủ cần sửa đổi, bổ sung Nghị định số 34/2016/NĐ - CP, trong đó cần lấy nội dung nghị quyết của HĐND làm nền tảng để phân loại hình thức pháp lý nghị quyết của HĐND là văn bản quy phạm pháp luật hay văn bản cá biệt. Khi đó, cách thức thông qua nghị quyết và các vấn đề liên quan đến tổng thể quy trình xây dựng và ban hành nghị quyết của HĐND mới được giải quyết một cách triệt để.

HOÀNG DƯƠNG