Quyền lực của Thượng viện

Điểm 2, Điều II Hiến pháp Mỹ quy định: “… Tổng thống sẽ có quyền, với sự khuyến nghị và chấp thuận của Thượng nghị viện, ký kết các hiệp ước, nếu được hai phần ba Thượng nghị sĩ có mặt chấp thuận...”.

Với quy định rõ ràng như vậy, mỗi khi muốn ký kết một Điều ước Quốc tế với nước ngoài, Tổng thống Mỹ phải xin ý kiến khuyến nghị và phải có sự chấp thuận từ Thượng nghị viện. Đây cũng là một quyền Hiến định “độc quyền” của Thượng viện mà Hạ viện không có.

Quy định về “sự khuyến nghị và chấp thuận” đã trở thành một nguyên tắc được Thượng nghị viện áp dụng như là một trong những công cụ giám sát hữu hiệu đối với hoạt động đối ngoại của Tổng thống kể từ ngày Hiến pháp Mỹ ban hành. Tùy theo tình hình chính trị nội bộ của nước Mỹ và môi trường chính trị quốc tế, nguyên tắc này có khi được dùng để hỗ trợ Tổng thống nhưng cũng có khi dùng để gây áp lực hoặc ngăn chặn Tổng thống ký kết các điều ước quốc tế.

Tuy nhiên, do các Điều ước Quốc tế được Quốc hội Mỹ chia thành 3 loại: Loại 1 là Hiệp ước tối quan trọng, phải có sự giám sát của Thượng viện theo nguyên tắc “khuyến nghị và chấp thuận”, tức là Thượng viện phải thông qua với đa số 2/3. Loại 2 là Hiệp định Lập pháp - Hành pháp, kém quan trọng hơn, phải được hai viện thông qua với đa số giản đơn. Loại 3 là Thỏa ước Hành pháp không chịu sự giám sát của Quốc hội (Tổng thống được toàn quyền ký kết). Do tiêu chí để phân biệt 3 loại trên không rõ ràng, nên việc xếp loại Điều ước Quốc tế phản ánh mối quan hệ giữa Tổng thống và Quốc hội. Bởi thực tế, một Hiệp ước (loại 1) để đạt được tỷ lệ phiếu chấp thuận đa số 2/3 ở Thượng viện sẽ khó hơn rất nhiều so với tìm một tỷ lệ đa số đơn giản tại cả hai Viện như thủ tục áp dụng đối với điều ước loại 2.

Cơ chế kiểm soát và thế giằng co trong nền chính trị Mỹ

Chính quyền Mỹ gồm ba trụ cột: Lập pháp (Quốc hội), Hành pháp (Tổng thống) và Tư pháp (Tối cao Pháp viện). Các cơ quan này không phải sử dụng quyền lực lập pháp, hành pháp hay tư pháp; mà là thực thi nhiệm vụ lập pháp, hành pháp và tư pháp. Trong quá trình thi hành nhiệm vụ, cần phải có sự phối hợp giữa các cơ quan theo cơ chế “kiểm soát và cân bằng” quyền lực (checks and balances).

Nhưng chế độ chia sẻ quyền lực của Mỹ đã dẫn đến nhiều vấn đề mâu thuẫn giữa Quốc hội và Tổng thống do mâu thuẫn vốn đã tiềm tàng trong nội bộ các đảng phái chính trị và quyền giám sát của Quốc hội Mỹ lại rất lớn vì nó mang tính quyết định việc Tổng thống có được phép thi hành chính sách đối ngoại do Tổng thống đưa ra hay không. Và vì không có một mô hình khuôn mẫu hiệu quả để điều chỉnh sự mâu thuẫn này nên đôi khi xảy ra trường hợp giằng co, kéo dài trong việc quyết định một chính sách đối ngoại của Tổng thống.

Đã xảy ra những trường hợp, Quốc hội không phê chuẩn các Điều ước Quốc tế quan trọng khiến chính sách đối ngoại do Tổng thống đưa ra không thể thực hiện được. Có thể kể đó là trường hợp của Hiệp ước Versailles năm 1919 khiến Mỹ đứng ngoài Hội Quốc Liên, Hiến ước Havana năm 1948 về việc thành lập Tổ chức Thương mại quốc tế (ITO), Hiệp ước Thành lập Tòa án quốc tế năm 1935; nhất là trường hợp Quốc hội Mỹ đã không phê chuẩn Công ước Luật Biển (Law of Sea Convention) năm 1960.

Phạm Minh - Văn Nghĩa