Các mô hình cơ quan quản lý bầu cử

Logo của Ủy ban Bầu cử trung ương Nga

Mặc dù có chung chức năng quản lý bầu cử, các cơ quan này được chia thành nhiều mô hình khác nhau, căn cứ vào những tiêu chí khác nhau. Ví dụ, dựa trên tính chất nhân sự, Cơ quan quản lý bầu cử được chia thành kiểu hành pháp (được điều hành bởi một cơ quan và nhân viên chính phủ), kiểu tư pháp (được điều hành bởi các thẩm phán), kiểu đa đảng (nhân sự của cơ quan này là đại diện của các đảng chính trị ở một quốc gia) và kiểu chuyên gia (nhân sự của cơ quan này là các chuyên gia độc lập không thuộc nhánh quyền lực hay đảng phái nào ở quốc gia). Trong khi đó, dựa trên tính chất hoạt động, một số tác giả khác chia các Cơ quan quản lý bầu cử thành cơ quan độc lập/không độc lập, thường trực/lâm thời; tập trung/phi tập trung. Tuy nhiên, theo Viện nghiên cứu quốc tế về Dân chủ và hỗ trợ bầu cử (IDEA) - viện nghiên cứu quốc tế hàng đầu về vấn đề bầu cử hiện nay, có ba kiểu cơ quan quản lý bầu cử chủ yếu trên thế giới là: mô hình độc lập, mô hình chính phủ và mô hình hỗn hợp, trong đó mô hình hỗn hợp là sự hòa trộn giữa mô hình độc lập và mô hình chính phủ.

Về tính chất thể chế, trong khi mô hình độc lập hoàn toàn độc lập với nhánh hành pháp thì mô hình chính phủ lại thuộc cơ cấu hoặc nằm dưới sự chỉ đạo của cơ quan hành pháp trung ương hoặc địa phương.

Về thẩm quyền, mô hình độc lập được toàn quyền trong việc tổ chức, quản lý bầu cử (mặc dù vẫn phải tuân thủ Hiến pháp và luật). Còn thẩm quyền của cơ quan theo mô hình chính phủ phụ thuộc vào cơ quan hành pháp, là một phần thẩm quyền của cơ quan hành pháp chủ quản.

Về trách nhiệm giải trình, cơ quan theo mô hình độc lập không có trách nhiệm báo cáo với nhánh hành pháp, song trong một số trường hợp có trách nhiệm giải trình với nhánh lập pháp hoặc với người đứng đầu nhà nước, đồng thời tuân thủ các quy định chung về quản trị tốt và trách nhiệm giải trình. Trong khi đó, mô hình chính phủ có trách nhiệm giải trình hoàn toàn với cơ quan hành pháp chủ quản.

Về quyền hạn, ngoài quyền tổ chức, giám sát bầu cử, cơ quan theo mô hình độc lập thông thường còn có quyền xây dựng, ban hành các quy tắc thủ tục bầu cử theo luật, quyền tuyển dụng nhân sự và quyền tự quyết về tài chính. Còn mô hình chính phủ chỉ có quyền thực thi pháp luật bầu cử đã được ban hành.

Thành phần của mô hình độc lập thường cấu trúc theo kiểu hội đồng (gồm các thành viên), trong đó không có thành viên nào thuộc nhánh hành pháp. Thành viên thường là những “chuyên gia” trung lập về chính trị. Mô hình chính phủ thường có cấu trúc kiểu cơ quan hành chính, đứng đầu là bộ trưởng hoặc một công chức và bộ máy giúp việc (văn phòng). Chỉ có rất ít trường hợp có cấu trúc theo kiểu hội đồng (gồm các thành viên).

Về nhiệm kỳ, mô hình độc lập làm việc theo nhiệm kỳ và không thể bị điều chuyển hay bãi miễn bởi nhánh hành pháp. Thành viên và cán bộ giúp việc không nhất thiết là công chức. Còn mô hình chính phủ do không cơ cấu theo hội đồng nên không đặt ra vấn đề nhiệm kỳ. Cán bộ văn phòng là công chức có thể bị điều chuyển.

Mô hình độc lập có nguồn kinh phí độc lập do nghị viện cung cấp và được quản lý nguồn kinh phí đó, không chịu sự chi phối của nhánh hành pháp, đồng thời có thể tìm kiếm các nguồn tài trợ cho hoạt động. Trong khi đó, kinh phí của mô hình chính phủ là một phần trong tổng kinh phí hoạt động của chính phủ trung ương hoặc chính quyền địa phương.
Những đặc trưng của mô hình độc lập tạo điều kiện cho cơ quan này tác nghiệp một cách chuyên nghiệp; thuận lợi cho việc lên kế hoạch và thể chế hóa hoạt động bầu cử; bảo đảm tính chủ động và thống nhất trong việc tổ chức bầu cử; dễ thu hút được người tài tham gia vào quản lý bầu cử; tăng cường tính chính đáng, tin cậy của bầu cử do bảo đảm tốt hơn tính độc lập, khách quan, vô tư.

Tuy nhiên, nhược điểm của mô hình này là có thể bị cô lập với bộ máy công quyền; có thể không đủ ảnh hưởng chính trị để có được nguồn lực đầy đủ và kịp thời cho hoạt động; tính chất nhiệm kỳ của các thành viên có thể ảnh hưởng đến chất lượng hoạt động; có thể thiếu kỹ năng và kinh nghiệm trong công tác tổ chức; có thể tốn nhiều kinh phí do không tận dụng được cơ sở sẵn có của bộ máy công quyền.

Trong khi đó, mô hình chính phủ có lợi thế là sẵn có đội ngũ nhân viên hành chính thạo việc; dễ phối hợp với các cơ quan nhà nước khác trong hoạt động; có thể tiết giảm chi phí do sử dụng các nguồn lực chung của các cơ quan hành pháp; có nền tảng quyền lực và ảnh hưởng của cơ quan hành pháp.

Nhưng do sự phụ thuộc vào cơ quan hành pháp, mô hình chính phủ bị cho là thiếu tin cậy, thiếu độc lập và có thể bị phụ thuộc vào quyết định của các cơ quan hành pháp trung ương hoặc địa phương. Ngoài ra, cung cách quản lý hành chính quan liêu có thể không phù hợp với những yêu cầu của quản lý bầu cử. Hoạt động quản lý bầu cử có thể thiếu tính thống nhất vì được giao cho nhiều bộ phận khác nhau của bộ máy hành pháp.

Hiện tại, 55% (118/214 quốc gia và vùng lãnh thổ) áp dụng mô hình độc lập, phổ biến tại các nền dân chủ mới như Ấn Độ, Indonesia, Ba Lan, Nam Phi, Thái Lan, Uruguay… 26% (56/214 quốc gia và vùng lãnh thổ) áp dụng mô hình chính phủ, phổ biến ở một số nước phát triển như Mỹ, Anh, New Zealand, Đan Mạch...

Vũ Giao