Cần làm rõ nội dung các quyền của Viện kiểm sát nhân dân trong thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp

Về quy định chức năng của VKSND

Hiến pháp (sửa đổi) QH vừa thông qua tiếp tục quy định VKSND là một trong những hệ thống cơ quan trong bộ máy nhà nước, có chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp. Vì vậy, dự án Luật Tổ chức VKSND (sửa đổi) lần này có nhiệm vụ cụ thể hóa chức năng, nhiệm vụ và trách nhiệm của mỗi cấp VKSND, VKS quân sự.

Theo Dự thảo 1, Ban soạn thảo đề xuất quy định sửa đổi, bổ sung về chức năng của VKSND như sau:

“1. VKSND là cơ quan thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

VKSNDTC thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp, góp phần bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất.

Các VKS khác thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp trong phạm vi trách nhiệm của mình theo quy định của pháp luật.

2. Thực hành quyền công tố là hoạt động của VKSND trong quá trình giải quyết vụ án hình sự nhằm xác định tội phạm, người phạm tội và thực hiện việc truy tố, buộc tội người đó trước Tòa án.

3. Kiểm sát hoạt động tư pháp là hoạt động kiểm tra, giám sát của VKSND nhằm bảo đảm việc tuân theo pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quá trình giải quyết vụ án hình sự, vụ án hành chính, vụ việc dân sự, thi hành án; giải quyết khiếu nại, tố cáo về hoạt động tư pháp và các hoạt động tư pháp khác theo quy định của pháp luật.”

Dự thảo quy định tuy có cụ thể hơn về nội dung, phạm vi của chức năng công tố và chức năng kiểm sát các hoạt động tư pháp, nhưng vẫn chưa rõ phạm vi chức năng thực hành quyền công tố, kiểm sát các hoạt động tư pháp; chưa rõ vị trí, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của từng cấp VKS (VKSNDTC, VKS cấp cao, VKS cấp tỉnh, VKS cấp huyện hay khu vực) và các VKS quân sự. Nếu dự thảo chỉ quy định chung các viện kiểm sát khác thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp trong phạm vi trách nhiệm của mình theo quy định của pháp luật. Vậy theo quy định của pháp luật là luật nào, nếu như Luật Tổ chức VKSND không quy định? Luật Tổ chức VKSND có nhiệm vụ quan trọng là phải thể chế hóa và cụ thể hóa chức năng của VKSND quy định trong Hiến pháp. Còn nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của VKS mới do pháp luật về tố tụng quy định (như Bộ luật Tố tụng hình sự, Bộ luật Tố tụng dân sự và Luật Tố tụng hành chính).

Vấn đề này, trong Luật Tổ chức VKSND hiện hành cũng có quy định: “VKSNDTC thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp, góp phần bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất. Các VKSND địa phương thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp ở địa phương mình. Các VKS quân sự thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp theo quy định của pháp luật.” (Điều 1).

Đề nghị Ban soạn thảo nghiên cứu, cân nhắc để quy định rõ vị trí, nhiệm vụ, quyền hạn, phạm vi và trách nhiệm thực hiện quyền công tố, kiểm sát các hoạt động tư pháp của mỗi cấp VKS như VKSNDTC, VKS cấp cao, VKS cấp tỉnh, VKS cấp huyện (khu vực). Chẳng hạn, VKSND các địa phương (cấp tỉnh, cấp huyện) thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp ở địa phương mình, thì phạm vi thực hiện chức năng của VKSNDTC đến đâu, có thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp trên phạm vi toàn quốc hay không? Nhiệm vụ, quyền hạn của VKS cấp cao là gì? VKS cấp cao là cấp dưới của VKSNDTC, nhưng có phải là VKS cấp trên của VKS cấp tỉnh, cấp huyện hay không, vì VKS cấp cao chủ yếu làm nhiệm vụ thực hành quyền công tố, kiểm sát xét xử phúc thẩm các vụ án thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án cấp cao?

Về đối tượng, nội dung và phạm vi từng chức năng của VKSND

Thứ nhất, tôi tán thành với phương án trong dự thảo đã cố gắng cụ thể, làm rõ khái niệm chức năng thực hành quyền công tố, kiểm sát các hoạt động tư pháp. Vì cho đến nay thế nào là thực hành quyền công tố, thế nào là kiểm sát hoạt động tư pháp đang còn có nhận thức rất khác nhau?

Về thực hành quyền công tố, Điều 1 dự thảo quy định: Thực hành quyền công tố là hoạt động của VKSND trong quá trình giải quyết vụ án hình sự nhằm xác định tội phạm, người phạm tội và thực hiện việc truy tố, buộc tội người đó trước Tòa án. Quy định như vậy vẫn chưa rõ về đối tượng, nội dung và phạm vi của chức năng thực hành quyền công tố. Phải chăng quyền công tố nhà nước chống tội phạm trên mọi lĩnh vực mà sao pháp luật chỉ giao cho VKSND thực hành quyền công tố trên cơ sở hoạt động khởi tố, điều tra của cơ quan điều tra thì vô hình trung đã thu hẹp quyền công tố nhà nước và theo đó hạn chế chức năng thực hành quyền công tố của VKS. Đồng thời, chức năng thực hành quyền công tố chỉ có trong lĩnh vực hình sự hay còn các lĩnh vực khác như dân sự, hành chính, thương mại, kinh tế, lao động như: VKSND có khởi tố án hành chính không, VKSND có đại diện cho Nhà nước Việt Nam trong tranh chấp dân sự, thương mại với tổ chức, cá nhân nước ngoài mà Nhà nước ta như là một bên không? Đây là những vấn đề cải cách tư pháp đang đặt ra trong điều kiện hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng của đất nước, cần nghiên cứu, cân nhắc để có quy định trách nhiệm của VKSND hay không.

Đồng thời, phạm vi thực hành quyền công tố bắt đầu từ đâu: từ khi xảy ra sự kiện phạm tội và kết thúc khi buộc tội tại phiên tòa xét xử sơ thẩm, phúc thẩm? Đây là vấn đề quan trọng, đề nghị Ban soạn thảo nghiên cứu, cân nhắc thêm về phạm vi.

Về chức năng kiểm sát các hoạt động tư pháp, Điều 1 dự thảo quy định: Kiểm sát hoạt động tư pháp là hoạt động kiểm tra, giám sát của VKSND nhằm bảo đảm việc tuân theo pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quá trình giải quyết vụ án hình sự, vụ án hành chính, vụ việc dân sự, thi hành án; giải quyết khiếu nại, tố cáo về hoạt động tư pháp và các hoạt động tư pháp khác theo quy định của pháp luật.

Quy định như vậy cũng chưa rõ về đối tượng, nội dung và phạm vi của chức năng kiểm sát các hoạt động tư pháp. Đề nghị Ban soạn thảo nghiên cứu, cân nhắc thêm các vấn đề như kiểm sát những hoạt động gì (điều tra, xét xử, thi hành án)? VKSND có kiểm sát hoạt động bổ trợ tư pháp không? Có kiểm sát hoạt động đấu giá tài sản của các tổ chức, cá nhân trong thi hành án không?

Về các công tác thực hiện chức năng, nhiệm vụ của VKSND

Tại Điều 4 dự thảo quy định về các lĩnh vực công tác của VKSND như sau:

“1. Tiếp nhận và kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc giải quyết tố giác, tin báo tội phạm và kiến nghị khởi tố; 2. Thực hành quyền công tố và kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong quá trình điều tra vụ án hình sự; 3.Thực hành quyền công tố và kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong quá trình xét xử vụ án hình sự; 4. Kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong quá trình  tạm giữ, tạm giam, thi hành án hình sự; 5. Điều tra vụ án hình sự theo quy định của pháp luật; 6. Kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong quá trình giải quyết các vụ việc dân sự, vụ án hành chính và những việc khác theo quy định của pháp luật; 7. Kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong quá trình thi hành án dân sự, thi hành án hành chính; 8. Giải quyết và kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong quá trình việc giải quyết khiếu nại, tố cáo về hoạt động tư pháp; 9. Tương trợ tư pháp về hình sự và kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong hoạt động tương trợ tư pháp theo quy định của pháp luật; 10. Thống kê hình sự và thống kê tội phạm; 11. Các công tác khác theo quy định của pháp luật.”

Đây là những nội dung mới và so với Luật Tổ chức VKSND hiện hành, có đến 11 công tác của VKSND. Điều này tuy phản ánh đúng thực tế các hoạt động của VKSND trên các lĩnh vực theo quy định của pháp luật. Song, vấn đề cần bàn là tại sao Luật Tổ chức VKSND hiện hành chỉ quy định 6 công tác thực hiện chức năng, nhiệm vụ của VKSND gồm: “1. Thực hành quyền công tố và kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc điều tra các vụ án hình sự của các cơ quan điều tra và các cơ quan khác được giao nhiệm vụ tiến hành một số hoạt động điều tra; 2. Điều tra một số loại tội xâm phạm hoạt động tư pháp mà người phạm tội là cán bộ thuộc các cơ quan tư pháp; 3. Thực hành quyền công tố và kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc xét xử các vụ án hình sự; 4. Kiểm sát việc giải quyết các vụ án dân sự, hôn nhân và gia đình, hành chính, kinh tế, lao động và những việc khác theo quy định của pháp luật; 5. Kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc thi hành bản án, quyết định của Toà án nhân dân; 6. Kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc tạm giữ, tạm giam, quản lý và giáo dục người chấp hành án phạt tù.”

Nay dự thảo quy định chung gồm các lĩnh vực công tác của VKSND là phù hợp với thực tiễn, nhưng chưa hợp lý trong việc xác định các công tác thực hiện chức năng của VKSND. Cần nhấn mạnh rằng, các lĩnh vực công tác và các công tác thực hiện chức năng là hai vấn đề khác nhau. Các lĩnh vực công tác khác là nhiệm vụ và trách nhiệm của VKSND xuất phát từ việc thực hiện chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp. Ví dụ nhiệm vụ tiếp nhận và kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc giải quyết tố giác, tin báo tội phạm, kiến nghị khởi tố; tương trợ tư pháp về hình sự và kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong hoạt động tương trợ tư pháp về hình sự theo quy định của pháp luật thuộc trách nhiệm của công tác thực hành quyền công tố và kiểm sát điều tra các vụ án hình sự. Việc xác định các công tác thực hiện chức năng của VKSND phải nhằm trực tiếp vào việc thực hiện quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp. Còn các lĩnh vực công tác khác có ý nghĩa bổ trợ hoặc xuất phát từ trách nhiệm của VKSND trong việc thực hiện chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp. Điều này có ý nghĩa quan trọng để quy định cụ thể các phương thức, nhiệm vụ, quyền hạn và thẩm quyền và tổ chức bộ máy, cán bộ của mỗi cấp VKSND trong từng công tác thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp.

Theo đó, dự thảo cần xây dựng lại Điều 4 theo hướng phân biệt rõ, tách thành hai điều: một điều quy định về các công tác thực hiện chức năng của VKSND; một điều về các công tác khác để thực hiện nhiệm vụ và trách nhiệm của VKSND.

Về các quyền của VKSND trong thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp

Tại Điều 5 dự thảo quy định: Khi thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp, VKSND có quyền ra quyết định, lệnh, kết luận, kháng nghị, kiến nghị, yêu cầu và chịu trách nhiệm trước pháp luật về các văn bản đó”.

Để thực hiện chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp thì VKSND có những quyền như: ra các quyết định, yêu cầu, kiến nghị và kháng nghị. Nhưng đến nay chưa có văn bản pháp luật nào đề cập cụ thể nội dung các quyền đó như thế nào (vấn đề này mới chỉ có trong giáo trình công tác kiểm sát), dẫn đến thực tế các kiểm sát viên lúng túng trong khi thực hiện các quyền năng pháp lý của VKS; có vấn đề cần kháng nghị thì lại kiến nghị, làm giảm hiệu lực phản ứng của VKS đối với việc các cơ quan hữu quan tiếp thu, khắc phục vi phạm pháp luật. Đề nghị trong dự thảo Luật Tổ chức VKSND (sửa đổi) lần này cần làm rõ nội dung các quyền của VKSND trong thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp. Chẳng hạn, kiến nghị, kháng nghị là gì; được thực hiện trong trường hợp nào; khi nào thì kiến nghị, khi nào thì kháng nghị? Hiện nay, trong thực tiễn còn nhận thức khác nhau trong các công tác kiểm sát (hình sự, dân sự, hành chính, kinh tế).

Đề nghị dự thảo quy định rõ nội dung các quyền ra quyết định, lệnh, kết luận, kháng nghị, kiến nghị, yêu cầu và khi nào thì VKS thực hiện các quyền ấy, tạo cơ sở quy định cho các chương sau và trong thực tiễn thi hành luật. Chẳng hạn, quyết định là quyền của VKSND làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt một trình tự, thủ tục tố tụng như: quyết định khởi tố, quyết định bắt bị can để tạm giam, cáo trạng, quyết định đình chỉ vụ án; các loại yêu cầu của VKSND như: yêu cầu cơ quan hữu quan ra quyết định, yêu cầu điều tra, yêu cầu tự kiểm tra và thông báo kết quả cho VKSND.

Khi có vi phạm pháp luật ít nghiêm trọng không ảnh hưởng đến lợi ích Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân thì VKSND ra kiến nghị yêu cầu cơ quan, tổ chức hữu quan khắc phục như: vi phạm thời hạn giải quyết tố giác, tin báo về tội phạm, vi phạm về chậm trả tiền thi hành án cho người được thi hành án... Nhưng khi có vi phạm pháp luật nghiêm trọng ảnh hưởng đến lợi ích Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân thì VKSND phải kháng nghị kịp thời và các cơ quan hữu quan phải trả lời VKSND trong thời hạn luật định.

Hình thức thể hiện các quyền của VKSND có thể bằng miệng hoặc bằng văn bản tùy theo từng hoạt động công tố và kiểm sát, nhưng có những quyền bao giờ cũng phải thể hiện bằng văn bản như quyết định, lệnh, kháng nghị. Vì vậy, nội dung và tên của Điều 5 dự thảo không phải là thẩm quyền ban hành văn bản của VKSND.

Về nguyên tắc tổ chức và hoạt động của VKSND

Tại Điều 6 của dự thảo mới chỉ quy định nội dung nguyên tắc tập trung lãnh đạo thống nhất trong ngành Kiểm sát theo quy định của Luật hiện hành. Nhưng nội dung nguyên tắc mới được hiến định trong Hiến pháp (sửa đổi) năm 2013 là khi thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp, Kiểm sát viên tuân theo pháp luật và chịu sự chỉ đạo của Viện trưởng VKSND, thì chưa được thể hiện. Đề nghị cần cụ thể nội dung nguyên tắc này trong dự thảo.

<i>Ts </i>Đỗ Văn Đương<br><i>Ủy viên Thường trực Ủy ban Tư pháp</i>