Bảo đảm công bằng dọc và ngang trong thiết kế chính sách để chính sách thực sự đi vào cuộc sống

Trong những năm qua, Đảng và Nhà nước đã quan tâm đến chính sách đối với người nghèo thông qua đầu tư nguồn lực cho các chương trình, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội như Chương trình Giảm nghèo bền vững giai đoạn 2012 - 2015; chính sách cho vay vốn hỗ trợ sản xuất đối với hộ dân tộc thiểu số đặc biệt khó khăn; chính sách hỗ trợ sản xuất thực hiện Chương trình 30a/2008/NQ-CP; phê duyệt danh sách các xã đặc biệt khó khăn vùng bãi ngang ven biển và hải đảo giai đoạn 2013 - 2015; chính sách hỗ trợ giáo dục, đào tạo; chính sách hỗ trợ mua thẻ bảo hiểm y tế cho hộ nghèo, cận nghèo; chính sách đào tạo nghề ngắn hạn cho lao động nông thôn, chính sách xuất khẩu lao động đối với lao động trên địa bàn các huyện nghèo... Ngân sách nhà nước đầu tư cho các chính sách này là rất lớn và chủ yếu tập trung cho các vùng nông thôn, miền núi có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn và đặc biệt khó khăn. Cùng với sự hỗ trợ của các tổ chức, đóng góp của cộng đồng, của xã hội đã góp phần to lớn trong việc thực hiện các chính sách, chương trình giảm nghèo. Hiệu quả thực hiện các chính sách, chương trình giảm nghèo là tỷ lệ hộ nghèo của cả nước và các huyện nghèo đã giảm nhanh, hoàn thành vượt mục tiêu do QH đề ra. Cụ thể, tỷ lệ hộ nghèo cả nước giảm từ 14,2% năm 2010 xuống còn 11,76% năm 2011, và 9,6% năm 2012, bình quân giảm 2,3%/năm.

Tuy vậy, nhìn tổng thể việc thực hiện các chính sách giảm nghèo cả giai đoạn cho thấy vẫn còn nhiều vấn đề cần được xem xét, nghiên cứu. Đó là, kết quả giảm nghèo chưa ổn định, tỷ lệ hộ nghèo hiện vẫn ở mức cao, diện cận nghèo còn lớn, nhất là ở miền núi, vùng dân tộc thiểu số. Việc lồng ghép, phối hợp giữa các chương trình, chính sách giảm nghèo khác nhau chưa đồng bộ, thống nhất dẫn đến tình trạng vừa manh mún, dàn trải vừa chồng chéo, trùng lặp, nguồn lực phân tán, kém hiệu quả. Độ bao phủ đối tượng chưa cao, bởi hiện tại nước ta đang xác định nghèo đói chủ yếu dựa vào thu nhập, chưa tính các đối tượng có mức thu nhập trên chuẩn nghèo nhưng vẫn không tiếp cận được một số nhu cầu thiết yếu cơ bản tối thiểu như y tế, giáo dục, nước sạch... Bên cạnh đó, mức độ nghèo phản ánh chưa chính xác khi  xác định nghèo chỉ dựa vào thu nhập. Chẳng hạn, nếu chỉ xét về thu nhập, tỷ lệ nghèo của Hà Nội cao hơn TP Hồ Chí Minh, nhưng nếu xét về mức độ đáp ứng các nhu cầu tối thiểu, tỷ lệ này của TP Hồ Chí Minh sẽ thấp hơn của Hà Nội. Ngoài ra, việc thực hiện các chính sách giảm nghèo và an sinh xã hội còn thiếu công bằng, một bộ phận người dân chưa được hưởng các chính sách trợ giúp của Nhà nước do không phải hộ nghèo. Tính bền vững trong thực hiện các mục tiêu giảm nghèo hiện còn thấp, tỷ lệ tái nghèo còn ở mức cao. Một bộ phận nghèo kinh niên vẫn tồn tại và tỷ lệ nghèo là hộ đồng bào dân tộc thiểu số, vùng dân tộc thiểu số còn quá cao. Do vậy, các đại biểu tham dự Tọa đàm cho rằng, việc nghiên cứu chuyển đổi phương pháp tiếp cận và xác định chuẩn nghèo từ đơn chiều (chỉ dựa vào thu nhập) sang đa chiều (các nhu cầu cơ bản tối thiểu) là đòi hỏi khách quan nhằm thực hiện mục tiêu giảm nghèo bền vững trong giai đoạn mới.

Theo các chuyên gia, nghèo đa chiều là phương pháp tiếp cận toàn diện hơn phương pháp đánh giá mức sống chỉ dựa trên thu nhập, chi tiêu hay tài sản. Bởi để tồn tại, sinh sống, con người cần được đáp ứng các nhu cầu cả về tinh thần lẫn vật chất tối thiểu. Dưới ngưỡng tối thiểu đó con người sẽ bị coi là sống trong nghèo đói. Phương pháp đo lường nghèo đói truyền thống và phổ biến trên toàn thế giới hiện nay là dựa trên thu nhập và chi tiêu. Thu nhập thường được lấy làm chỉ tiêu đo lường bởi về nguyên tắc một người có thu nhập cao hơn chuẩn nghèo (theo thu nhập) được xem là có khả năng mua được những yếu tố có thể cho họ một mức sống vật chất, tinh thần tối thiểu để sinh sống. Tuy nhiên, sử dụng thu nhập làm công cụ duy nhất đánh giá nghèo đói sẽ có nhiều hạn chế. Có thể thấy, một số yếu tố quan trọng không thể mua được và không phụ thuộc vào thu nhập nhiều hay ít như các dịch vụ công về giáo dục, y tế, an sinh xã hội. Hoặc, dù có tiền nhưng không thể tiếp cận được với một số dịch vụ cơ bản do vấp phải nhiều rào cản khác nhau. Hơn nữa, có nhiều yếu tố quan trọng với cuộc sống con người như được bảo đảm an ninh, tham gia, hòa nhập vào những hoạt động xã hội và cộng đồng… lại không thể đo được bằng thu nhập. Đại diện Chính quyền tiểu bang Minas Gerais (Brazil), nơi đang thực hiện phương pháp tiếp cận và đo nghèo đa chiều, Tiến sỹ Ronaldo Araújo Pedron cho rằng, đánh giá nghèo đói theo cách tiếp cận đa chiều đang ngày càng phổ biến. Bên cạnh chiều kinh tế, nghèo đa chiều bao hàm một loạt các thiếu hụt mà hộ gia đình và các cá nhân có thể phải chịu như giáo dục, y tế, việc làm, nhà ở... Do vậy, việc lựa chọn các chiều và chỉ tiêu thể hiện các chiều thiếu hụt phụ thuộc vào mục đích và đối tượng đánh giá.

Trong điều kiện nước ta hiện nay, với tốc độ tăng trưởng kinh tế cao và tốc độ giảm nghèo (về kinh tế) mạnh trong 10 năm qua, mối quan tâm về các khía cạnh xã hội ngày càng tăng. Việc bảo đảm phát triển kinh tế đi đôi với tăng trưởng phúc lợi xã hội cùng với việc tạo cơ hội công bằng cho các bộ phận dân cư khác nhau trở thành vấn đề cốt yếu. Cách tiếp cận đa chiều trong đánh giá nghèo đói là cách tiếp cận phù hợp, đặc biệt là ở khu vực đô thị như Hà Nội và TP Hồ Chí Minh, nơi có khả năng xóa được nghèo đói về vật chất trong tương lai gần. Chánh Văn phòng quốc gia về giảm nghèo thuộc Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội Ngô Trường Thi chia sẻ, Bộ đang được Chính phủ giao chủ trì, phối hợp với các bộ, ngành liên quan nghiên cứu, xây dựng Đề án tổng thể về đổi mới phương pháp tiếp cận nghèo đói ở Việt Nam từ đơn chiều sang đa chiều, báo cáo Ban chỉ đạo Trung ương về giảm nghèo bền vững cho ý kiến trước khi trình Thủ tướng quyết định trước tháng 10.2014. Hiện tại, Bộ đã phối hợp với UNDP xác định tạm thời các chiều đo lường nghèo đói ở nước ta, nhằm bảo đảm mức tối thiểu về một số dịch vụ xã hội cơ bản cho người dân theo Nghị quyết 15 của Hội nghị lần thứ Năm Ban Chấp hành Trung ương Khóa XI về một số chính sách xã hội giai đoạn 2012 - 2020.

Việc tiếp cận, xây dựng nghèo đa chiều tại nước ta cần bảo đảm được các quy định của Hiến pháp, pháp luật hiện hành và định hướng chỉ đạo của Nghị quyết 15. Khắc phục được những tồn tại, hạn chế trong tiếp cận giải quyết nghèo đói chỉ dựa vào thu nhập; bảo đảm việc thực hiện mục tiêu giảm nghèo bền vững. Tăng mức độ bao phủ đối tượng thụ hưởng, thực hiện các chính sách giảm nghèo và an sinh xã hội. Xây dựng hệ thống các công cụ đo lường minh bạch, hiệu quả, tiếp cận dần với quan điểm giải quyết nghèo đói của quốc tế. Trên cơ sở đó, sắp xếp lại các chính sách giảm nghèo, an sinh xã hội hiệu quả hơn theo từng nhóm đối tượng; đánh giá mức độ thay đổi về tình trạng nghèo qua từng năm, từng thời kỳ; đề xuất bãi bỏ, bổ sung, sửa đổi hoặc ban hành chính sách mới. Chủ nhiệm Ủy ban Về các vấn đề xã hội Trương Thị Mai cho biết, tháng 9.2013, trên cơ sở đề xuất của Ủy ban Về các vấn đề xã hội, UBTVQH đã ban hành Nghị quyết thành lập Đoàn giám sát Việc thực hiện chính sách, pháp luật về giảm nghèo giai đoạn 2005 -2012. Phương pháp nghèo đa chiều sẽ được Đoàn giám sát áp dụng trong việc xem xét, phân tích, đánh giá kết quả thực hiện các chính sách, pháp luật về giảm nghèo ở nước ta thời gian qua.

Tham dự Tọa đàm, các đại biểu đều thống nhất rằng nghèo là một hiện tượng đa chiều, trong đó thiếu hụt về thu nhập chỉ là một trong số những thiếu hụt mà người dân phải đối mặt. Chính vì vậy, phương pháp đo lường, phân tích, xác định đối tượng và xây dựng chính sách giảm nghèo cần tính hết những thiếu hụt cấp thiết nhất khác mà người nghèo gặp phải. Cách tiếp cận nghèo đa chiều giúp cung cấp thông tin toàn diện và sâu hơn về tình trạng nghèo đói; chắc chắn sẽ cải thiện việc hoạch định và thực thi chính sách giảm nghèo theo hướng hài hòa, hiệu quả hơn. Song, còn một số ý kiến băn khoăn về tính khả thi của việc đo lường nghèo đói theo phương pháp tiếp cận đa chiều khi áp dụng vào thực tiễn nước ta. Ủy viên thường trực Ủy ban Về các vấn đề xã hội Đặng Thuần Phong đặt vấn đề: thực tiễn thực hiện tại một số quốc gia cho thấy, có nhiều hình thức cơ chế thực hiện quyết định, thi hành chính sách an sinh xã hội và nhiệm vụ, chức năng là khác nhau, ở Việt Nam áp dụng hình thức nào là phù hợp? Việc phân loại đối tượng thụ hưởng chính sách cũng như phương pháp xác định nghèo đa chiều để bảo đảm chính sách đến người thụ hưởng một cách hợp lý và đúng đối tượng?

Lý giải của chuyên gia tại Tọa đàm cho thấy, thực tiễn thực hiện cơ chế ra quyết định tại Mexico bao gồm 3 cấp. Và với thực tiễn nước ta có thể thành lập hội đồng tư vấn riêng tại mỗi bộ gồm các chuyên gia tư vấn đầu ngành, giúp Bộ trưởng hoạch định chính sách phù hợp. Đặc biệt, mô hình Ủy ban Quốc gia về phát triển xã hội tại một số quốc gia, các Ủy ban của QH tham gia vào Ủy ban này. Chúng ta có thể nghiên cứu áp dụng mô hình này, để các cơ quan của QH tham gia vào Ủy ban Quốc gia về phát triển xã hội, trực tiếp tư vấn chính sách hiệu quả hơn, bảo đảm công khai, công bằng và tính đại diện trong việc quyết định chính sách xã hội. Khi xây dựng phương pháp luận về nghèo đa chiều, bản đồ nghèo đa chiều đã chỉ rõ có hai mục tiêu là xác định thực trạng nghèo cụ thể trên toàn quốc, tại mỗi khu vực, vùng địa lý khác nhau; đo sự tiến bộ về nghèo sau một khoảng thời gian nhất định (2-3 năm). Từ bản đồ nghèo, đề ra các chính sách giảm nghèo phù hợp cho từng vùng, từng đối tượng. Còn việc xác định đối tượng thụ hưởng lại phụ thuộc vào từng chương trình giảm nghèo cụ thể. Mỗi chương trình đều có tiêu chí riêng, ví dụ chương trình dành cho nghèo đa chiều thì đối tượng thụ hưởng phải đáp ứng được tiêu chí như thiếu hụt ít nhất 33% các chỉ tiêu trong bộ chỉ số đánh giá nghèo đa chiều (về giáo dục, y tế, nhà ở...).

Trên cơ sở tiếp cận, tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm thực tiễn tại một số nước đã sử dụng phương pháp xác định nghèo đa chiều, nhiều chuyên gia đề nghị Ủy ban Về các vấn đề xã hội phối hợp với Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội nghiên cứu, vận dụng phương pháp tiếp cận nghèo đa chiều để xem xét các quyền xã hội cơ bản phù hợp với điều kiện nước ta. Xác định cụ thể mô hình thực hiện giảm nghèo theo phương pháp đa chiều có thể áp dụng; cách thức phân loại đối tượng thụ hưởng chính sách cũng như phương pháp xác định nghèo đa chiều để đưa chính sách đến người thụ hưởng một cách hợp lý, đúng đối tượng. Tạo bức tranh tổng thể phân nhóm xã hội và không chỉ xác định tình trạng nghèo ưu tiên mà còn xác định toàn bộ dân số chưa tiếp cận được các quyền lợi xã hội cơ bản. Hướng đến việc hoạch định chính sách xã hội chung cho giai đoạn 2016 - 2020. Chủ nhiệm Ủy ban Về các vấn đề xã hội Trương Thị Mai cho rằng, thời gian tới, Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội cùng với các bộ, ngành liên quan cần xây dựng được bộ chỉ số nghèo đa chiều của Việt Nam. Không có bộ chỉ số cụ thể, sẽ khó xác định nghèo đa chiều để đề xuất chính sách giảm nghèo phù hợp với thực tiễn, nhằm mục tiêu đạt sự đồng thuận cao của xã hội về các chiều nghèo và chỉ số đánh giá về nghèo đói. Tại Mexico, nghèo đa chiều là thiếu hụt 33% các chỉ số, vậy ở Việt Nam thiếu bao nhiêu phần trăm sẽ là phù hợp? Thêm vào đó, một số đại biểu nhận định, QH cần phối hợp với các bộ, ngành liên quan sớm hoàn thiện hệ thống pháp luật tạo cơ sở pháp lý để phương pháp tiếp cận nghèo đa chiều thực sự phát huy hiệu quả ở nước ta. Có ý kiến đề xuất, QH có thể nghiên cứu, xem xét xây dựng một đạo luật mới: Luật về chính sách xã hội hay Luật về phát triển xã hội, hay Luật về an sinh xã hội làm căn cứ pháp lý cho áp dụng cách tiếp cận nghèo đa chiều nói riêng và quản lý, theo dõi, giám sát các chính sách xã hội nói chung.

Chủ nhiệm Ủy ban Trương Thị Mai khẳng định, hiểu sâu sắc hơn về phương pháp tiếp cận nghèo đa chiều chính là yếu tố quan trọng để xem xét tình trạng nghèo đói của nước ta một cách đầy đủ và toàn diện hơn. Trên cơ sở nhìn nhận một cách toàn diện như vậy, chúng ta mới đủ khả năng đưa ra các chính sách hỗ trợ cải thiện đời sống người nghèo tốt hơn. Việc điều chỉnh cách tiếp cận, cần thực hiện khẩn trương nhưng vẫn phải tính toán kỹ lưỡng và tranh thủ sự hỗ trợ, tư vấn thêm của các tổ chức quốc tế về kiến thức, kinh nghiệm. Với tư cách là cơ quan phụ trách về các vấn đề xã hội của QH, Ủy ban sẽ tiến hành trình luôn chính sách về nghèo đa chiều khi trình các chính sách tối cao với QH trong năm tới. Chủ nhiệm Trương Thị Mai còn lưu ý, thiết kế chính sách cần chú trọng yếu tố công bằng. Công bằng là điều quan trọng và tăng trưởng kinh tế nhưng song song với đó người dân phải được hưởng lợi. Thiết kế chính sách nên đi theo hai hướng. Một là, công bằng ngang: đối tượng như nhau thì chính sách phải như nhau. Và công bằng dọc: ai khó khăn nhất sẽ được hưởng trước, theo trật tự ưu tiên. Như vậy chính sách mới bảo đảm được tính công bằng và mới thực sự đi vào cuộc sống.

Nguyễn Giang