Vị trí của Hội đồng Hiến pháp trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992

Theo quy định của Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, vị trí của Hội đồng Hiến pháp thể hiện ở các phương diện cơ bản sau:

Thứ nhất, Hội đồng Hiến pháp là một cơ quan bảo hiến có tính chất phụ thuộc vào QH

Theo quy định của Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, tính chất phụ thuộc của Hội đồng Hiến pháp vào QH thể hiện rất rõ ở ba điểm cơ bản: thứ nhất, Hội đồng Hiến pháp là cơ quan do QH thành lập; thứ hai, Hội đồng Hiến pháp phải chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước QH; thứ ba, Hội đồng Hiến pháp chỉ có quyền tư vấn, kiến nghị QH xem xét, xử lý các văn bản của QH và các cơ quan nhà nước khác.

Cơ sở việc thừa nhận tính chất phụ thuộc của Hội đồng Hiến pháp vào QH xuất phát từ việc áp dụng nguyên tắc QH là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất, theo đó, Hội đồng Hiến pháp, cũng như các cơ quan nhà nước khác ở Trung ương được thành lập và chịu trách nhiệm trước QH, và không cơ quan nào, kể cả Hội đồng Hiến pháp có quyền đứng trên QH.

Tính chất phụ thuộc vào QH là một đặc trưng khác biệt cơ bản của Hội đồng Hiến pháp theo Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 so với các cơ quan bảo hiến độc lập trên thế giới. Theo lý luận bảo hiến, tính chất độc lập được coi là một đặc trưng của cơ quan bảo hiến nhằm bảo đảm vai trò của cơ quan này trong việc phán xét các tranh chấp Hiến pháp. Hơn nữa, cơ quan bảo hiến trước hết cần phải được độc lập trong mối tương quan với nhánh lập pháp, bởi vì bảo hiến theo nghĩa quan trọng và cơ bản nhất là kiểm tra tính hợp hiến các đạo luật của QH.

Thực chất, các nước theo truyền thống Nghị viện tối cao thường gặp khó khăn trong việc xác lập cơ quan tài phán hiến pháp. Mô hình Hội đồng Hiến pháp ra đời ở Pháp theo quy định của bản Hiến pháp 1958 xuất phát từ truyền thống Nghị viện tối cao, theo đó người Pháp không chấp nhận việc tòa án thường hoặc một Tòa án đặc biệt (Tòa án Hiến pháp) có thể kiểm tra các đạo luật của Nghị viện. Những rào cản đó khiến cho nước Pháp chỉ có thể thành lập một Hội đồng Hiến pháp với vị thế hạn chế so với Tòa án Hiến pháp (chỉ được trao quyền kiểm tra các dự án luật trước khi công bố và thực hiện một số quyền tư vấn khác). Trên thực tế, vị trí hạn chế và thiếu tính độc lập của Hội đồng Hiến pháp ở các quốc gia là nguyên nhân cơ bản dẫn đến sự yếu kém của thiết chế này trong việc thực hiện chức năng bảo vệ Hiến pháp. Xuất phát từ thực tế này, các nước theo mô hình Hội đồng Hiến pháp đều ít nhiều có những cải cách quan trọng nhằm nâng cao tính độc lập của Hội đồng Hiến pháp.

Để thiết lập Hội đồng Hiến pháp thực hiện được chức năng tài phán Hiến pháp, vấn đề được đặt ra ngay tại những nước theo truyền thống Nghị viện là sự kiểm tra tính hợp hiến các đạo luật của Nghị viện có thể đi ngược lại với nguyên tắc Nghị viện tối cao hay không? Câu trả lời bắt đầu bằng sự thay đổi cách nhìn nhận về Hiến pháp và Nghị viện. Hiến pháp là đạo luật có giá trị pháp lý cao nhất, là bản khế ước xã hội, phản ánh chủ quyền nhân dân. Tất cả các hành vi xâm phạm Hiến pháp của các cơ quan Nhà nước, kể cả Nghị viện cũng là trái với chủ quyền tối cao của nhân dân. Do đó, việc kiểm tra tính hợp hiến các đạo luật của Nghị viện không phải là phủ nhận ý chí nhân dân, mà trái lại, là bảo vệ ý chí chung đó. Với cách quan niệm này, các đạo luật của Nghị viện vẫn phải đặt dưới Hiến pháp, và cần phải có cơ chế để bảo đảm nguyên tắc đó.

Khi hình thành tài phán Hiến pháp ở các quốc gia châu Âu, nơi có truyền thống Nghị viện rất mạnh, Hans Kelsen đã tìm cách giải thích mới về tài phán Hiến pháp để tránh xung đột với nguyên tắc Nghị viện tối cao. Theo quan điểm của ông, tài phán hiến pháp không phải là thực hiện quyền tư pháp, mà được hiểu là lập pháp phủ định: việc bãi bỏ một đạo luật có đặc điểm quy phạm như việc ban hành một đạo luật. Việc bãi bỏ một đạo luật tương đương với việc ban hành một đạo luật nhưng chỉ thêm dấu trừ (dấu phủ định) ở đằng trước. Bởi vậy, việc hủy bỏ một đạo luật cũng là thực hiện chức năng lập pháp và một tòa án hủy đạo luật cũng là một cơ quan thuộc quyền lập pháp. Do vậy, chúng ta có thể tưởng tượng việc hủy bỏ một đạo luật thông qua tòa án tương đương một cuộc “giải phẫu” quyền lực lập pháp và trao quyền lực lập pháp cho hai cơ quan.

Như vậy, việc xây dựng một Tòa án Hiến pháp độc lập có thẩm quyền pháp quyết tính hợp hiến của các đạo luật không phải là sự phán xét của nhánh quyền lực tư pháp lên nhánh quyền lực lập pháp, mà thực chất đó là một phần (một giai đoạn) của lập pháp để bảo đảm sự hợp hiến của các đạo luật. Tòa án Hiến pháp không đứng trên, phán xét Nghị viện, mà chỉ cùng tham gia với Nghị viện trong quy trình lập pháp, trong đó vai trò của nó là bảo đảm tính tối cao của Hiến pháp.

Do vậy, ở Pháp, cũng như nhiều nước khác hiện nay, mặc dù nguyên tắc Nghị viện tối cao vẫn còn ít nhiều được thừa nhận, Hội đồng Hiến pháp (hoặc Tòa án Hiến pháp) đã được trao quyền kiểm tra tính hợp hiến các đạo luật của Nghị viện.

Ở nước ta, QH là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất, nhưng các văn bản của QH cũng phải phù hợp với Hiến pháp, và trên thực tế vẫn có khả năng các văn bản của QH trái với nội dung và tinh thần của Hiến pháp. Việc thiết lập Hội đồng Hiến pháp có tính chất độc lập so với QH, có khả năng phán quyết về tính hợp hiến các đạo luật là một chu trình của quy trình lập pháp nhằm bảo đảm tính hợp hiến của các đạo luật.

Tuy nhiên, những thảo luận và thực tiễn thời gian qua cho thấy, cách tiếp cận QH tối cao vẫn chưa có thay đổi về nhận thức, trở thành rào cản cho sự ra đời một cơ quan bảo hiến có tính chất tài phán độc lập. Trong khi Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 được đăng tải để lấy ý kiến nhân dân từ ngày 2.1.2013 đến ngày 31.3.2013 chỉ quy định Hội đồng Hiến pháp là cơ quan do QH thành lập, thì Dự thảo gần đây nhất lại bổ sung tính chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước QH. Tính phụ thuộc của Hội đồng Hiến pháp sẽ là một rào cản lớn cho sự vận hành hiệu quả của cơ quan này trong tương lai.

Thứ hai, Hội đồng Hiến pháp thực hiện chức năng tư vấn, kiến nghị

Theo quy định của Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, Hội đồng Hiến pháp không có quyền tài phán về các vi phạm Hiến pháp khi chỉ trao quyền tư vấn, kiến nghị các cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết định: đối với các văn bản của QH, Hội đồng Hiến pháp sẽ đề nghị QH xem xét, quyết định; đối với các văn bản của Chủ tịch Nước, UBTVQH, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Hội đồng Hiến pháp sẽ đề nghị cơ quan ban hành và cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết định.

Cơ sở của quy định này cũng xuất phát chủ yếu từ nguyên tắc QH là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất, theo đó, QH không những là cơ quan duy nhất có quyền sửa đổi, bãi bỏ nghị quyết, luật của QH, mà cũng là cơ quan nắm giữ quyền bãi bỏ các văn bản vi hiến của các cơ quan nhà nước ở Trung ương. Việc thiết lập Hội đồng Hiến pháp không xóa bỏ những đặc quyền của QH, mà chỉ hỗ trợ QH thực hiện các đặc quyền đó.

Đặc điểm này của Hội đồng Hiến pháp theo Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 cũng cho thấy đặc thù của cơ quan này so với các cơ quan bảo hiến, kể cả Hội đồng Hiến pháp các nước trên thế giới. Tài phán các vi phạm Hiến pháp là chức năng cơ bản quan trọng nhất của các cơ quan bảo hiến, bởi vì đó là cơ sở bảo đảm cho cơ quan này thực hiện vai trò bảo hiến. Bên cạnh một số quyền mang tính chất tư vấn, chủ yếu trong lĩnh vực bầu cử, hầu hết các Hội đồng Hiến pháp hiện nay được trao quyền tài phán các vi phạm Hiến pháp.

Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 mới cho thấy những nỗ lực của Ban soạn thảo trong việc nâng cao thẩm quyền của Hội đồng Hiến pháp (theo ý kiến của nhiều ĐBQH). Mặc dù không có quyền phán quyết cuối cùng, quyết định về tính bất hợp hiến của Hội đồng Hiến pháp có giá trị tạm đình chỉ thi hành các quy định hoặc văn bản bị tuyên bố vi hiến (Phương án 1). Điểm mới này có ý nghĩa quan trọng trong việc nâng cao giá trị các quyết định của Hội đồng Hiến pháp: một là, các quy định/văn bản bị đình chỉ thi hành; hai là, đặt ra yêu cầu các cơ quan ban hành phải tự xem xét, quyết định; ba là, nếu các cơ quan này không sửa đổi, hủy bỏ, thì Hội đồng Hiến pháp kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết định.

Tuy nhiên, quyền quyết định cuối cùng không thuộc về Hội đồng Hiến pháp, mà các cơ quan ban hành hoặc các cơ quan nhà nước có thẩm quyền: QH có quyền biểu quyết giữ nguyên quy định hoặc văn bản/quy định với số phiếu ít nhất 2/3 tổng số ĐBQH, QH, UBTVQH và Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền xem xét, quyết định về tính hợp hiến theo thẩm quyền được quy định trong Hiến pháp.

Xét trong mối quan hệ giữa Hội đồng Hiến pháp và các cơ quan nhà nước khác trong lĩnh vực bảo hiến, Hội đồng Hiến pháp chỉ có vị trí tương đương với UBTVQH và thấp hơn Thủ tướng Chính phủ, bởi vì UBTVQH cũng có quyền đình chỉ việc thi hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiến pháp (Điều 79 (sửa đổi, bổ sung Điều 91), trong khi Thủ tướng có quyền đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, UBND và Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trái với Hiến pháp (Điều 103 (sửa đổi, bổ sung Điều 114). Những quy định này cho thấy rằng, mặc dù được tuyên bố là một thiết chế hiến định độc lập thực hiện chức năng bảo vệ Hiến pháp, nhưng Hội đồng Hiến pháp có một vị trí khá hạn chế trong tổ chức quyền lực nhà nước.

Trong các phiên thảo luận QH, nhiều ĐBQH đã có ý kiến về 2 phương án liên quan đến Hội đồng Hiến pháp: một là, không nên thành lập Hội đồng Hiến pháp với thẩm quyền hạn chế, bởi vì Hội đồng Hiến pháp sẽ không phát huy tác dụng và hiệu lực, hiệu quả hơn so với cơ chế hiện hành; hai là, nếu thành lập thì cần tăng thẩm quyền, quy định rõ vị trí và hiệu lực của các quyết định của cơ quan này.

Thứ ba, Hội đồng Hiến pháp thực hiện quyền kiểm tra tính hợp hiến quy định/văn bản quy phạm pháp luật đang có hiệu lực pháp luật (hậu kiểm hiến)

Cũng như các cơ quan bảo hiến khác, Hội đồng Hiến pháp theo Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 được trao quyền kiểm hiến các quy định/văn bản đang có hiệu lực. Sự trao quyền hậu kiểm hiến thể hiện tư duy lập hiến tiến bộ bảo đảm sự tuân thủ Hiến pháp trong quá trình thực thi.

Tuy vậy, Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 không quy định về quyền kiểm tra các quy định/văn bản của QH trước khi công bố (tiền kiểm hiến). Rõ ràng, đây là một thiếu sót trong thẩm quyền của Hội đồng Hiến pháp, bởi vì cơ chế tiền kiểm hiến là phòng vi hiến, yêu cầu các cơ quan nhà nước, đặc biệt là QH thận trọng hơn trong hoạt động lập pháp.

Hầu hết các Hội đồng Hiến pháp như ở Pháp, Morocco, Lebanon, Algeria, Chad, Campuchia, Kazakhstan đều có quyền kiểm tra trước (tiền kiểm hiến) và kiểm tra sau (hậu kiểm hiến) các đạo luật, trong khi một số ít nước như Mauritani, Tunisia chỉ trao cho Hội đồng Hiến pháp quyền kiểm hiến các dự luật (tiền kiểm hiến).

Dự thảo Hiến pháp không quy định cơ quan có thẩm quyền đề nghị Hội đồng Hiến pháp xem xét vấn đề hợp hiến. Thông thường ở các nước theo mô hình Hội đồng Hiến pháp, một số cơ quan hoặc chức danh lãnh đạo cao cấp của Nhà nước thường được trao quyền đề nghị Hội đồng Hiến pháp xem xét tính hợp hiến của một đạo luật. Ở một số nước như Pháp, Morocco, Chad…, Hiến pháp trao cho các bên trong một vụ án tư pháp có quyền đề nghị tòa án trình Hội đồng Hiến pháp kiểm tra các đạo luật áp dụng cho vụ việc đang giải quyết. Những quy định này có ý nghĩa vô cùng quan trọng trong việc tạo cơ hội cho công dân có khả năng tiếp cận Hội đồng Hiến pháp.

Thứ tư, cơ sở của việc kiểm tra tính hợp hiến của Hội đồng Hiến pháp có xuất phát (hoặc không xuất phát) từ một vi phạm Hiến pháp cụ thể

Thông thường, Hội đồng Hiến pháp thực hiện quyền kiểm tra tính hợp hiến mà không cần phải xuất phát từ một vụ tranh chấp Hiến pháp cụ thể. Khi một cơ quan/chức danh Nhà nước cho rằng một quy định/văn bản nào vi phạm Hiến pháp thì đệ trình Hội đồng Hiến pháp xem xét. Tuy nhiên, một số Hội đồng Hiến pháp ngày nay đã trao cho công dân có quyền kiến nghị Hội đồng Hiến pháp kiểm tra các quy định/văn bản có dấu hiệu vi phạm các quyền hiến định trong một vụ việc cụ thể.

Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 chưa có các quy định về quy trình bảo hiến cũng như thủ tục xem xét: tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể, trình tự, thủ tục hoạt động của Hội đồng Hiến pháp và số lượng, nhiệm kỳ của thành viên Hội đồng Hiến pháp do luật quy định. Tuy nhiên, những nguyên tắc cơ bản về những vấn đề này cần được quy định trong Hiến pháp.

<i>Ts</i> Đặng Minh Tuấn