Luật Hoạt động giám sát của QH phải thực sự là công cụ pháp lý mạnh mẽ để QH thực hiện quyền giám sát tối cao
Sự ra đời của đạo luật này đã đánh dấu một bước tiến quan trọng trong quá trình đổi mới hoạt động của QH, thực hiện quyền hạn và trách nhiệm của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất theo hiến định. Mặc dù lần tổng kết này cần phải tiếp tục nghiên cứu sửa đổi, hoàn thiện hơn một số điều, khoản, nhưng về cơ bản có thể nói, Luật đã trao cho QH và ĐBQH công cụ pháp lý khá mạnh mẽ để thực hiện quyền giám sát tối cao đối với mọi hoạt động của cơ quan nhà nước.
Luật Hoạt động giám sát của QH năm 2003 – công cụ pháp lý khá mạnh mẽ để QH thực hiện quyền giám sát tối cao
Luật Hoạt động giám sát của QH được QH thông qua và có hiệu lực thi hành từ 1.8.2003. Từ thực tiễn tham gia hoạt động giám sát của QH, các cơ quan của QH và Đoàn ĐBQH ở mức độ khác nhau, tôi cho rằng, qua 10 năm thực thi, Luật Hoạt động giám sát của QH thực sự là công cụ pháp lý quan trọng để QH và ĐBQH thực hiện quyền giám sát theo chức năng của QH. Sự ra đời của đạo luật này đã đánh dấu một bước tiến quan trọng trong quá trình đổi mới hoạt động của QH, thực hiện quyền hạn và trách nhiệm của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất theo hiến định. Mặc dù lần tổng kết này cần phải tiếp tục nghiên cứu sửa đổi, hoàn thiện hơn một số điều, khoản, nhưng về cơ bản có thể nói, Luật đã trao cho QH và ĐBQH công cụ pháp lý khá mạnh mẽ để thực hiện quyền giám sát tối cao đối với mọi hoạt động của cơ quan nhà nước. Từ năm 2003 đến nay, QH và các ĐBQH đã từng bước thực hiện có kết quả quyền luật định của mình, được cử tri tin tưởng, nhất là hoạt động giám sát tối cao tại Kỳ họp của QH dưới hình thức chất vấn và trả lời chất vấn.
Dẫu vậy, tôi cho rằng, QH vẫn chưa thực hiện được hết chức năng giám sát theo luật định. Theo Điều 7 của Luật, hoạt động giám sát của QH được tiến hành thông qua 5 hình thức. Tuy nhiên, trên thực tế hoạt động giám sát của QH từ nhiệm kỳ Khóa XII đến nay chủ yếu mới thực hiện ở 2 nội dung: một là, xem xét báo cáo công tác của Chủ tịch Nước, UBTVQH, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao và Viện Kiểm sát nhân dân tối cao theo khoản 2, Điều 7; hai là, xem xét việc trả lời chất vấn của Chủ tịch Nước, Chủ tịch QH, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao; Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao theo khoản 4, Điều 7. Trong khi đó, 3 nội dung rất quan trọng khác là: xem xét báo cáo của UBTVQH về tình hình thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của QH theo quy định tại khoản 2; xem xét văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch Nước, UBTVQH, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của QH theo quy định tại khoản 3 và thành lập Ủy ban lâm thời để điều tra về một vấn đề nhất định và xem xét báo cáo kết quả điều tra của Ủy ban theo quy định tại khoản 4 hầu như chưa được thực hiện một cách đầy đủ. Tất nhiên, không phải mọi quy định của Luật đều phải thực hiện nếu trên thực tế hành vi điều chỉnh của Luật không xảy ra. Nhưng thực tế đã diễn ra không phải như vậy? Cả ĐBQH và cử tri đều bức xúc về việc chậm ban hành văn bản dưới luật để thi hành luật, khiến luật không đi vào cuộc sống hoặc ban hành văn bản dưới luật mang tính suy diễn để có lợi cho cơ quan thi hành luật không được giám sát đến nơi đến chốn để có biện pháp chế tài.
Thực tế cũng đã cho thấy có một số quy định của Luật Hoạt động giám sát của QH thiếu tính khả thi trên thực tiễn. Ngoài những nội dung thuộc hoạt động giám sát của QH như đã nêu ở trên, có thể kể đến một số điều khoản khác như: điểm a, khoản 1, Điều 13 quy định khi có kiến nghị của ít nhất hai mươi phần trăm (20%) tổng số ĐBQH kiến nghị bỏ phiếu tín nhiệm đối với người nào đó thuộc diện QH bầu hoặc phê chuẩn thì UBTVQH sẽ trình QH bỏ phiếu tín nhiệm, nhưng ngay trong Luật Hoạt động giám sát của QH và các văn bản khác của QH lại không quy định cách thức để tập hợp được 20% tổng số ĐBQH bằng cách nào? Điều 41 về ĐBQH, Đoàn ĐBQH giám sát văn bản quy phạm pháp luật là thiếu tính thực tế, vì ngay cả Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của QH thực hiện nội dung này cũng đã khó khăn, huống hồ là ĐBQH và các Đoàn ĐBQH. Điều 43 về giám sát của ĐBQH, Đoàn ĐBQH đối với việc giải quyết khiếu nại, tố cáo. Về nguyên tắc, điều khoản này thể hiện được trách nhiệm của ĐBQH trong việc bảo vệ quyền lợi chính đáng, hợp pháp của công dân; nhưng trên thực tế lại rất khó có thể thực thi một cách đầy đủ. Ví dụ, những vụ việc mà người dân khiếu nại đến ĐBQH, Đoàn ĐBQH là những vụ việc rất phức tạp về pháp lý, đúng sai rất khó xác định, thậm chí, ngay cả những cơ quan chuyên môn có thẩm quyền của Nhà nước cũng gặp khó khăn trong việc giải quyết. Trong khi đó, ĐBQH thì đa số hoạt động kiêm nhiệm, Đoàn ĐBQH nơi nhiều nhất cũng chỉ có 2 ĐBQH hoạt động chuyên trách. Vì thế, trên thực tế, việc tổ chức giám sát kết luận vụ việc trái với quyết định của các cơ quan chức năng như Tòa án, Viện kiểm sát, Thanh tra... của ĐBQH, Đoàn ĐBQH là vô cùng khó.
Cần chế định đầy đủ cơ sở pháp lý cho hoạt động giám sát chuyên đề
Hiện nay, hàng năm, QH và UBTVQH đều lựa chọn và quyết định thực hiện các chuyên đề giám sát theo chương trình giám sát của QH quy định tại Điều 8 của Luật. Đây là loại hoạt động giám sát tương đối ấn tượng của QH và các cơ quan của QH, các Đoàn ĐBQH trong những năm qua, được cử tri quan tâm theo dõi và đánh giá cao. Thời gian gần đây, Báo cáo kết quả giám sát tại Kỳ họp QH đã được phát thanh, truyền hình trực tiếp để cử tri cả nước theo dõi. Kết quả giám sát chuyên đề của QH đã phát hiện nhiều vấn đề bất cập trong các quy định pháp luật có liên quan, từ đó, kiến nghị QH sửa đổi, bổ sung, từng bước hoàn thiện hệ thống pháp luật và đưa ra nhiều yêu cầu, khuyến nghị về trách nhiệm của các cơ quan thực thi pháp luật. Tuy nhiên, cơ sở pháp lý và chất lượng của loại hoạt động giám sát này là những vấn đề cần phải được tiếp tục xem xét, nghiên cứu.
Về cơ sở pháp lý, giám sát chuyên đề được QH và UBTVQH quyết định lựa chọn theo quy định tại Điều 8 của Luật. Tuy nhiên, nội dung giám sát chuyên đề lại không được quy định cụ thể tại Điều 7 của Luật (về các hoạt động giám sát của QH). Tôi chia sẻ với nhận xét của Viện Nghiên cứu lập pháp là chưa có cơ sở pháp lý cho hoạt động giám sát chuyên đề của QH và UBTVQH, mà việc tổ chức các cuộc giám sát chuyên đề chỉ là sự vận dụng luật. Vì thế, cần bổ sung nội dung giám sát chuyên đề vào Điều 7 của Luật để có cơ sở pháp lý vững chắc cho hình thức giám sát chuyên đề của QH, UBTVQH.
Về thực tế hoạt động, tuy là giám sát chuyên đề, nhưng cũng có những nội dung giám sát chưa thực sự sâu. Nội dung báo cáo giám sát chuyên đề chủ yếu dựa vào báo cáo và ý kiến của cơ quan chịu sự giám sát; việc đi thực tế cũng chỉ là nghe đối tượng giám sát báo cáo; người tham gia giám sát cũng chưa có thật đầy đủ thông tin để phản biện, thời gian trao đổi, làm rõ vấn đề cũng rất hạn chế. Hầu như hoạt động giám sát không có nội dung nghe ý kiến của đối tượng chịu sự điều chỉnh của pháp luật, mà chỉ nghe ý kiến của người thi hành pháp luật. Ví dụ giám sát về khiếu kiện đất đai, nhưng không có nội dung nghe người khiếu kiện trình bày, mà mới chủ yếu là nghe ý kiến của của cơ quan nhà nước có liên quan.
Về báo cáo kết quả giám sát: hầu hết các báo cáo kết quả giám sát thiếu địa chỉ trách nhiệm cụ thể; chưa mạnh dạn đề xuất biện pháp chế tài để QH xem xét. Nhiều báo cáo giám sát có nêu ra sự bất cập của các quy định pháp luật, những hệ quả rất bức xúc nhưng lại không đề xuất đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm để sửa đổi, bổ sung pháp luật. Luật Hoạt động giám sát của QH cũng chưa quy định rõ ràng trách nhiệm của tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát như thế nào trong việc thực thi pháp luật.
Giải trình tại các cơ quan của QH - hoạt động giám sát tích cực, hiệu quả cần được phát huy
Có thể nói, trong những năm gần đây, uy tín của QH đối với cử tri ngày càng được nâng lên, trong đó có hoạt động chất vấn và trả lời chất vấn tại Kỳ họp của QH thực hiện theo Điều 11 của Luật Hoạt động giám sát của QH. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, nhất là tác động đến việc nâng cao trách nhiệm của người được chất vấn thì hoạt động này vẫn còn những hạn chế cần được khắc phục. Trước hết là chưa thực hiện triệt để khoản 4, Điều 11: sau khi nghe trả lời chất vấn, nếu đại biểu QH không đồng ý với nội dung trả lời thì có quyền đề nghị QH tiếp tục thảo luận tại phiên họp đó, đưa ra thảo luận tại phiên họp khác của QH hoặc kiến nghị QH xem xét trách nhiệm đối với người bị chất vấn. QH ra nghị quyết về việc trả lời chất vấn và trách nhiệm của người bị chất vấn khi xét thấy cần thiết. Trên thực tế, nhiều vấn đề rất bức xúc cử tri yêu cầu phải đi đến cùng của sự việc, đặc biệt là sự tranh luận giữa người chất vấn với người bị chất vấn để QH xem xét quyết định cuối cùng. Nhưng nội quy của Kỳ họp lại hạn chế thời gian, không cho người chất vấn có đủ thời gian tranh luận nên vụ việc chỉ mang tính chất nêu vấn đề chứ chưa thể đi đến cùng để giải quyết dứt điểm các vấn đề. Trong nhiều trường hợp, cử tri chất vấn ĐBQH về vấn đề mà đại biểu chất vấn tại Kỳ họp đã được giải quyết như thế nào thì đại biểu cũng không biết kết quả ra sao để trả lời cho cử tri. Do đó, có cử tri nhận xét rằng: việc chất vấn của ĐBQH xem ra đầu voi đuôi chuột cũng là dễ hiểu. Chất vấn và trả lời chất vấn tại Kỳ họp QH là chế định rất quan trọng để thực hiện quyền giám sát tối cao của QH. Tuy nhiên, để nâng cao hiệu quả của hoạt động này, cần phải sửa đổi Nội quy Kỳ họp (Điều 43), mở rộng hình thức tranh luận và giải trình để có kết luận cuối cùng bằng nghị quyết của QH về vấn đề đã tranh luận; tránh việc nêu chung chung, mà thiếu tính cụ thể của vấn đề đã chất vấn. Mặt khác cũng cần bổ sung vào Luật Hoạt động giám sát của QH về hiệu lực của nghị quyết về chất vấn và trả lời chất vấn được thông qua sau mỗi phiên chất vấn, bảo đảm tính cưỡng chế thi hành của văn bản lập pháp.
Bên cạnh đó, cần sử dụng khái niệm giải trình hay một khái niệm thích hợp hơn (các nước thường dùng khái niệm hearing) để chế định hình thức giám sát mà theo đó, Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của QH mời một thành viên Chính phủ hoặc người được ủy nhiệm đến cơ quan của QH trình bày nhằm làm rõ một hoặc nhiều vấn đề mà ĐBQH quan tâm. Trong những năm qua, bên cạnh hoạt động chất vấn tại Kỳ họp của QH, thực hiện Điều 19 của Luật, UBTVQH tổ chức chất vấn tại Phiên họp của UBTVQH theo chuyên đề đã có tác động khá tích cực, được dư luận quan tâm, cử tri ủng hộ. Tuy nhiên, nếu tổ chức được hoạt động giải trình thì chức năng giám sát của QH, ĐBQH sẽ có tác dụng tích cực hơn. Giải trình không nặng về khía cạnh làm rõ trách nhiệm của người phải giải trình, mà mục đích chính là làm rõ những vấn đề mà dư luận quan tâm, chính sách có liên quan đang thực thi và tạo sự hợp tác tích cực giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp trong việc hoạch định chính sách. Tổ chức các hoạt động giải trình trước Kỳ họp của QH hoặc trước khi QH quyết định một chính sách nào đó theo đề nghị của Chính phủ sẽ thuận lợi hơn, tạo sự đồng thuận cao hơn. Do đó, đề nghị bổ sung vào Điều 2 của Luật về giải thích từ ngữ thêm khoản 3 khái niệm giải trình và bổ sung thêm một điều vào Luật để làm rõ nội dung và quy trình tổ chức các hoạt động giải trình.