Kiểm soát tính hợp hiến của các đạo luật và điều ước quốc tế mà QH đã phê chuẩn...
Việc ra đời Hội đồng Hiến pháp thì nhiệm vụ trước tiên của cơ quan này là giúp Quốc hội kiểm soát tính hợp hiến của các đạo luật và điều ước quốc tế mà Quốc hội đã phê chuẩn. Mục đích của nhiệm vụ này là đảm bảo cho quyền lập pháp không vượt lên trên Hiến pháp, đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân; khắc phục những khiếm khuyết của chính bản thân Quốc hội trong hoạt động lập pháp mà các cơ quan của Quốc hội chỉ giúp Quốc hội bảo vệ Hiến pháp ở giai đoạn các đạo luật chưa có hiệu lực, chưa đi vào cuộc sống.
Trong các vấn đề về quyền lực, đừng nói thêm gì nữa về lòng tin vào đức tính tốt của con người, mà phải trói anh ta lại bằng sợi dây xích Hiến pháp để anh ta không còn làm được những điều ác
THOMAS JEFFERSON
Nhân dịp Quốc hội khóa XIII kỳ họp thứ Năm thảo luận dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 trên cơ sở ý kiến của nhân dân, xin có một số ý kiến bàn về thiết chế Hội đồng Hiến pháp được quy định trong dự thảo sửa đổi Hiến pháp để tham khảo.
1. Có cần ra đời thiết chế bảo vệ Hiến pháp ở nước ta hiện nay hay không?
Việc nghiên cứu để xây dựng một thiết chế bảo vệ hiến pháp độc lập ở Việt Nam hiện nay, theo chúng tôi là cần thiết với các lý do sau đây:
- Một là, đường lối của Đảng cũng như Hiến pháp của Nhà nước ta đều khẳng định bản chất của “Nhà nước cộng hòa xã hội Việt Nam là nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức. Quyền lực nhà nước là thống nhất có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp” (điều 2 dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992). Việc ra đời một thiết chế bảo vệ hiến pháp độc lập là nhằm mục đích tiếp tục hoàn thiện và làm sâu sắc hơn bản chất nhà nước pháp quyền XHCN và nền dân chủ XHCN Việt Nam. Không thể hình dung một nhà nước dân chủ, pháp quyền lại thiếu một thiết chế bảo vệ hiến pháp độc lập. Ngày nay hầu hết các nhà nước pháp quyền và dân chủ trên thế giới đều ra đời thiết chế bảo vệ Hiến pháp độc lập. Thiết chế này ở các nước ra đời không bắt nguồn từ chế độ đa đảng mà bắt nguồn từ lý luận về chủ quyền dân nhân, về xây dựng nhà nước pháp quyền và coi trọng dân chủ. Bởi vì, Hiến pháp đạo luật có vị trí tối thượng xuất phát từ chủ quyền nhân dân, cao hơn quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp và chứa đựng những giá trị đặc biệt của một nhà nước. Trước hết, Hiến pháp là đạo luật gốc quy định về tổ chức quyền lực nhà nước với việc phân định các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Bằng cách đó mà chủ thể tối cao của quyền lực nhà nước là nhân dân giao quyền, ủy quyền cho các cơ quan nhà nước; buộc các cơ quan nhà nước thực hiện quyền lực nhà nước trong phạm vi giới hạn cho phép. Đúng như Thomas Jefferson – tác giả của bản Tuyên ngôn độc lập năm 1776 và sau này là Tổng thống thứ ba của nước Mỹ đã viết: Trong các vấn đề về quyền lực, đừng nói thêm gì nữa về lòng tin vào đức tính tốt của con người, mà phải trói anh ta lại bằng sợi dây xích Hiến pháp để anh ta không còn làm được những điều ác. Hơn nữa, dự thảo sửa đổi Hiến pháp tại điều 6 đã có một bổ sung quan trọng về dân chủ bằng việc quy định: “Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng hình thức dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện…” (không phải chỉ có dân chủ đại diện như Hiến pháp hiện hành). Theo đó, có thêm thiết chế bảo vệ hiến pháp độc lập sẽ tạo nên sự thống nhất giữa các quy định của Hiến pháp, bổ sung thêm vào cơ chế bảo vệ hiến pháp hiện hành ở nước ta góp phần đảm bảo cho quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, làm cho bản chất nhân dân của nhà nước thêm sâu sắc, mà không ảnh hưởng gì đến tổ chức quyền lực nhà nước hiện có. Có ý kiến cho rằng, ở nước ta đã hình thành cơ chế bảo vệ hiến pháp bằng việc quy định trách nhiệm của mọi người, mọi cơ quan trong bộ máy nhà nước. Không nhất thiết ra đời một thiết chế mới mà chỉ cần tăng cường trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, nhất là Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội trong bảo vệ Hiến pháp là đủ. Đúng là theo Hiến pháp hiện hành tất cả các cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị xã hội và mọi công dân đều có nhiệm vụ bảo vệ Hiến pháp. Cơ chế bảo vệ Hiến pháp này là cơ chế bảo vệ Hiến pháp phi tập trung gắn với trách nhiệm, quyền hạn của cơ quan nhà nước. Còn hội đồng Hiến pháp là một thiết chế độc lập được giao chuyên trách làm một số nhiệm vụ bảo vệ Hiến pháp mà cơ chế phi tập trung chưa được giao hoặc làm chưa có hiệu lực và hiệu quả. Vì thế, mục đích xây dựng một thiết chế bảo hiến độc lập, trước hết là nhằm hoàn thiện tổ chức quyền lực nhà nước, phân định rạch ròi, khoa học hơn giữa các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, đảm bảo cho Hiến pháp đạo luật gốc, thể hiện ý chí tối thượng của nhân dân được giữ gìn, bảo vệ tốt hơn. Nhờ đó, góp phần đảm bảo giới hạn quyền lực nhà nước mà nhân dân giao cho các cơ quan nhà nước. Bằng thiết chế đó làm cho tổ chức quyền lực nhà nước hoàn thiện hơn, góp phần đảm bảo cho về phía nhà nước làm đúng, làm đủ và có hiệu quả hơn những nhiệm vụ quyền hạn được nhân dân ủy quyền, phòng chống được tình trạng lạm quyền, lộng quyền từ phía các cơ quan nhà nước. Chính vì thế văn kiện đại hội Đảng toàn quốc lần thứ X đã khẳng định cần phải: “Xây dựng cơ chế phán quyết về những vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp”.
- Hai là, quyền con người, quyền công dân là những giá trị cao quý nhất được ghi nhận và bảo vệ bằng hệ thống các quyền và cơ chế hiến định. Việc ra đời thiết chế bảo hiến độc lập không làm thay đổi các thiết chế bảo vệ quyền con người, quyền công dân hiện có ở nước ta mà là sự bổ sung hoàn thiện thêm cơ chế bảo vệ quyền con người quyền công dân hiện có; góp phần bảo vệ quyền con người, quyền công dân một cách triệt để hơn, đầy đủ hơn. Bởi vì, một mặt, như viết ở phần trên, thiết chế bảo hiến độc lập ra đời sẽ hoàn thiện, bổ sung thêm cho các thiết chế tổ chức quyền lực nhà nước hiện có, làm cho các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp ngày càng vững mạnh, sự cam kết của các nhánh quyền lực nhà nước với nhân dân về tính pháp quyền càng thêm mạnh mẽ - nhân tố cơ bản bảo vệ quyền con người, quyền công dân được hiến pháp ghi nhận. Mặt khác, dẫu quyền lực nhà nước được tổ chức chặt chẽ, rõ ràng minh bạch đến đâu, thì cũng như các lao động khác, lao động quyền lực nhà nước cũng có thể có những sai lầm mà khuynh hướng sai lầm chủ yếu là xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, nhất là những sai sót từ hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp ở tầng cao nhất của bộ máy nhà nước. Thiết chế hội đồng Hiến pháp độc lập ra đời sẽ góp phần bảo vệ quyền con người, quyền công dân một cách triệt để hơn thông qua việc phát hiện những điều trái với hiến định trong việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp gây ra cho công dân. Như vậy, thiết chế bảo hiến độc lập ra đời vừa góp phần làm cho nhà nước – công cụ đầy hiệu lực bảo vệ quyền con người, quyền công dân thêm vững mạnh, vừa là phương tiện giúp con người bảo vệ triệt để hơn quyền con người, quyền công dân của mình nếu bị nhà nước xâm hại bằng việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật. Thiết chế hội đồng Hiến pháp độc lập ra đời ở nước ta, chắc chắn sẽ góp phần nâng cao ý thức tôn trọng hiến pháp và pháp luật của cả nhà nước và công dân, quyền con người quyền công dân được hiến pháp ghi nhận và bảo vệ sẽ có bước phát triển mới về chất. Hiện nay công dân nước ta mới chỉ bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi bị nhà nước xâm hại bằng các hành vi hành chính và quyết định hành chính mà chưa được trực tiếp hoặc gián tiếp bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi các cơ quan nhà nước xâm hại đến bằng việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật trái Hiến pháp. Hội đồng Hiến pháp là một thiết chế gián tiếp bảo vệ quyền của công dân khi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật trái Hiến pháp.
2. Bàn về nhiệm vụ và quyền hạn của thiết chế Hội đồng Hiến pháp độc lập
Bảo vệ Hiến pháp ngoài cơ chế phi tập trung bằng trách nhiệm của toàn bộ các cơ quan trong bộ máy nhà nước phải kết hợp với một cơ chế chuyên trách độc lập gọi là Hội đồng Hiến pháp, Tòa án Hiến pháp hay Tòa án thường, có thể xem là giá trị phổ quát trong Hiến pháp của các nước dân chủ, pháp quyền. Còn việc xác định nhiệm vụ và quyền hạn của thiết chế bảo hiến độc lập thì phụ thuộc vào từng quốc gia và rất khác nhau giữa các nước. Có nước thực quyền, có nước thì mang tính chất chuyên môn tư vấn cho các thiết chế có thẩm quyền tài phán. Xuất phát từ đặc thù tổ chức và phân công quyền lực nhà nước ở nước ta nếu thiết chế bảo hiến độc lập với tên gọi là Hội đồng Hiến pháp ra đời có nhiệm vụ quyền hạn mang tính chất tư vấn cho các thiết chế và cá nhân có thẩm quyền tự quyết định là phù hợp. Có ý kiến cho rằng nếu chỉ là tư vấn thì công việc đó các cơ quan của Quốc hội nhất là Ủy ban Pháp luật đang thực hiện. Theo tôi các cơ quan của Quốc hội, nhất là Ủy ban Pháp luật đang làm qua hoạt động thẩm tra các dự án luật là bảo vệ Hiến pháp trước khi ban hành luật, trước khi luật có hiệu lực thi hành. Đặc điểm nổi bật trong tổ chức và phân công quyền lực nhà nước ở nước ta là trong cơ chế bảo vệ Hiến pháp hiện nay còn có một số khiếm khuyết cần sớm khắc phục. Đó là, Quốc hội nước ta – cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân có một trong những chức năng cơ bản là giám sát toàn bộ hoạt động của nhà nước nhằm bảo vệ Hiến pháp và pháp luật. Nhưng bản thân Quốc hội lại chưa có ai giám sát để bảo đảm cho chính Quốc hội hoạt động hợp hiến, làm đúng, làm đủ các quy định của Hiến pháp. Quốc hội cũng như các thiết chế khác trong bộ máy nhà nước đều là những thực thể sống, trong tổ chức và hoạt động của mình không tránh khỏi những sai sót, nhất là những sai sót trong việc thực hiện chức năng lập pháp. Những sai sót này như V.I Lê nin đã từng nhấn mạnh không kém phần nguy hại so với sai sót trong hoạt động hành pháp và hoạt động tư pháp. Vì thế, đòi hỏi phải có cơ quan thực hành nhiệm vụ giúp cho Quốc hội kiểm soát hoạt động của mình, đảm bảo cho hết thảy mọi cơ quan, mọi cá nhân có thẩm quyền trong bộ máy nhà nước đều chịu sự kiểm soát. Đây là một đòi hỏi và là một đặc điểm không kém phần quan trọng của nhà nước pháp quyền.
Trong hoạt động của Quốc hội thì hoạt động lập pháp là hoạt động hàng đầu. Một trong những nguyên tắc của hoạt động này là đảm bảo tính hợp hiến, tính thống nhất của các đạo luật. Vì thế, kiểm soát hoạt động của Quốc hội trước hết là kiểm soát hoạt động lập pháp. Sản phẩm của hoạt động lập pháp chính là các đạo luật. Do đó, nói đến kiểm soát hoạt động lập pháp chính là kiểm soát tính hợp hiến của các đạo luật, trong đó có cả những điều ước quốc tế mà Quốc hội phê chuẩn. Việc ra đời Hội đồng Hiến pháp theo tôi, nhiệm vụ trước tiên của cơ quan này là giúp Quốc hội kiểm soát tính hợp hiến của các đạo luật và điều ước quốc tế mà Quốc hội đã phê chuẩn. Mục đích của nhiệm vụ này là đảm bảo cho quyền lập pháp không vượt lên trên Hiến pháp, đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân; khắc phục những khiếm khuyết của chính bản thân Quốc hội trong hoạt động lập pháp mà các cơ quan của Quốc hội chỉ giúp Quốc hội bảo vệ Hiến pháp ở giai đoạn các đạo luật chưa có hiệu lực, chưa đi vào cuộc sống.
Phù hợp với kinh nghiệm của nhiều nước trên thế giới, theo tôi, Hội đồng Hiến pháp không tự mình quyết định việc xem xét tính hợp hiến của các đạo luật và điều ước quốc tế đã được Quốc hội phê chuẩn mà phải thông qua các yêu cầu của các chủ thể nhất định do Hiến pháp hoặc luật tổ chức Hội đồng Hiến pháp sau này quy định. Đó có thể là Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng chính phủ, một lượng đại biểu Quốc hội xác định, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát tối cao yêu cầu. Nội dung yêu cầu có thể là có căn cứ cho rằng một đạo luật nào đó có dấu hiệu trái với Hiến pháp về mục đích, về nội dung của một hoặc một số điều luật, về thủ tục ban hành... Hội đồng Hiến pháp xem xét nếu đúng thì kiến nghị Quốc hội xem xét, quyết định.
Theo Hiến pháp và luật hoạt động giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và đại biểu Quốc hội đều có quyền giám sát các văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Trong trường hợp phát hiện các văn bản quy phạm pháp luật này có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật thì các cơ quan của Quốc hội có quyền yêu cầu cơ quan hoặc cá nhân có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật không hợp hiến tự sửa đổi hoặc trình Quốc hội xem xét, quyết định bãi bỏ một phần hay toàn bộ văn bản đó tại kỳ họp gần nhất. Thực tiễn hoạt động giám sát của Quốc hội trong thời gian qua cho thấy cơ chế giám sát về tính hợp hiến của các văn bản quy phạm pháp luật nói trên kém hiệu lực và hiệu quả. Bởi đây là các hoạt động mang tính chất chuyên môn kỹ thuật chuyên sâu, trong lúc đó các cơ quan của Quốc hội và Quốc hội là những thiết chế chính trị pháp lý hoạt động ở tầm vĩ mô theo thủ tục nghị trường. Vì vậy thẩm quyền xem xét các văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các Bộ không nên giao cho Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội giám sát mà giao cho Hội đồng Hiến pháp. Như vậy, ngoài nhiệm vụ xem xét kiến nghị các điều luật và các điều ước quốc tế mà Quốc hội đã phê chuẩn, Hội đồng Hiến pháp độc lập của nước ta còn có nhiệm vụ giúp Quốc hội kiểm soát các văn bản quy phạm dưới luật của Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao khi phát hiện có dấu hiệu trái với Hiến pháp.
Trong cơ chế phân công quyền lực nhà nước ở nước ta, theo Hiến pháp, Ủy ban thường vụ Quốc hội được giao nhiệm vụ giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh. Việc giải thích Hiến pháp nhằm bảo đảm sự thống nhất và ổn định trong cách hiểu về nội dung và ý nghĩa của các quy phạm Hiến pháp, là nhiệm vụ cực kỳ quan trọng để bảo vệ Hiến pháp. Tiếc rằng, nhiệm vụ này ở nước ta có thể nói là hầu như chưa được thực hiện. Để hoạt động giải thích Hiến pháp được thực hiện có hiệu quả trong thực tế, theo tôi cần giao cho Hội đồng Hiến pháp giúp Ủy ban thường vụ Quốc hội giải thích chính thức Hiến pháp. Vấn đề đặt ra là việc giải thích Hiến pháp ở nước ta có gắn với các vụ việc cụ thể khi có yêu cầu như một số nước đã làm hay chỉ tiến hành giải thích theo một quy trình độc lập không gắn với các vụ việc cụ thể. Xuất phát từ thực tiễn nước ta, nhất là năng lực hiện có, chỉ nên giao cho Hội đồng Hiến pháp nhiệm vụ giúp Ủy ban thường vụ Quốc hội giải thích Hiến pháp theo một quy trình được luật quy định không gắn với các vụ việc cụ thể và chỉ thực hiện khi có đề nghị của một hay một số chủ thể nhất định. Chủ thể đó, có thể là các đại biểu Quốc hội, Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Tòa án tối cao, Viện kiểm sát tối cao, Ủy ban trung ương Mặt trận tổ quốc Việt Nam… có quyền yêu cầu giải thích Hiến pháp. Việc giải thích này trở thành chuẩn mực có tính bắt buộc chung.
Ngoài các nhiệm vụ và quyền hạn nói trên, theo kinh nghiệm của nhiều nước, thiết chế bảo hiến độc lập còn đảm đương các nhiệm vụ và quyền hạn khác nhau: giải quyết khiếu nại đối với văn bản, hành vi vi phạm Hiến pháp của cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền; giải quyết tranh chấp về thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước; giải quyết tranh chấp trong các cuộc bầu cử và trưng cầu ý dân; xem xét các vấn đề liên quan đến việc miễn nhiệm đại biểu Quốc hội, tham gia luận tội quan chức cao cấp của nhà nước; phán quyết về tính hợp hiến trong mục đích và hoạt động của các Đảng phái chính trị; giải tán các tổ chức chính trị phi pháp... Những thẩm quyền trên đây của cơ quan Bảo hiến của các nước, đối với nước ta, chưa trởã thành vấn đề cấp thiết, chưa phù hợp với thực tiễn nước ta. Nghĩ rằng trong quá trình phát triển, sau khi thiết chế bảo hiến độc lập ra đời và đi vào hoạt động, thực tiễn đòi hỏi đến đâu sẽ từng bước bổ sung và hoàn thiện đến đó. Chúng ta không sợ với các nhiệm vụ và quyền hạn nói trên thì cơ quan bảo vệ Hiến pháp không thực quyền, ít có nội dung hoạt động. Nếu dân chủ hóa đời sống xã hội ngày càng được mở rộng, ý thức năng lực và trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào quá trình bảo vệ hiến pháp ngày càng cao thì việc hoàn thành được các nhiệm vụ và quyền hạn nói trên của cơ quan bảo vệ Hiến pháp ở nước ta không phải là một công việc đơn giản, nhẹ nhàng mà là một công việc đầy khó khăn và nặng nề.