Chế định quyền sở hữu đất đai - nhìn từ quá khứ đến hiện tại và tương lai

- Một trong những nội dung được thảo luận khá nhiều trong quá trình lấy ý kiến nhân dân về Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 và dự án Luật Đất đai (sửa đổi) là chế định về sở hữu đất đai. Phó chủ nhiệm suy nghĩ như thế nào về vấn đề này?

- Luật Đất đai năm 1993 được xây dựng trên cơ sở Điều 19 Hiến pháp năm 1992 khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân. Việc sửa đổi Luật Đất đai hiện nay phải căn cứ vào việc sửa đổi Hiến pháp năm 1992. Hiện nay có ba luồng ý kiến liên quan đến vấn đề sở hữu đất đai. Một luồng ý kiến cho rằng nên giữ như quy định hiện hành, tức là tiếp tục khẳng định trong Hiến pháp đất đai thuộc sở hữu toàn dân. Luồng ý kiến thứ hai đề nghị quy định đất đai thuộc sở hữu quốc gia. Luồng ý kiến thứ ba đề nghị đa sở hữu về đất đai. Tuy nhiên, cả ba luồng ý kiến này đều chưa chứng minh được quan điểm của mình bằng việc đưa ra được các con số cụ thể. Ví dụ, nếu để đất đai thuộc sở hữu toàn dân như Điều 19 Hiến pháp hiện hành thì tác động đến quá trình phát triển đất nước như thế nào? Hoặc nếu sửa thành đất đai thuộc sở hữu quốc gia hay đa sở hữu thì ảnh hưởng như thế nào đến quá trình phát triển đất nước. Lý lẽ sửa đổi hay giữ nguyên quy định về sở hữu đối với đất đai, theo quan điểm của tôi, phải được đong đếm bằng số lượng tiền người dân mất, đong đếm bằng thời gian các doanh nghiệp mất và đong đếm bằng tốc độ phát triển hay tụt hậu của đất nước.

Không nên đặt vấn đề ai đúng, ai sai ở đây vì mỗi cá nhân khi đưa ra quan điểm đều có lý riêng của mình. Tuy nhiên, ở góc độ của các ĐBQH, các nhà lập pháp, tôi cho rằng, việc sửa đổi chế độ sở hữu đối với đất đai phải được đặt trong mặt bằng pháp lý chung của quốc gia và mặt bằng pháp lý chung của các nước trên thế giới. Theo đó, không nên đặt vấn đề đa sở hữu đối với đất đai. Nếu sửa Điều 19 Hiến pháp năm 1992 thì có hai hướng: hoặc là giữ như quy định hiện hành hoặc thay đổi đất đai thuộc sở hữu toàn dân thành đất đai thuộc sở hữu quốc gia để xác định có chủ, xác định nhà nước là chủ sở hữu và nhà nước phải chịu trách nhiệm với nhân dân, với đất nước trong việc quản lý đất đai. Việc có sở hữu của Nhà nước đối với đất đai cũng là thông lệ trên thế giới.

- Điều 19 Hiến pháp năm 1992 quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân và Luật Đất đai cũng đã khẳng định Nhà nước là đại diện chủ sở hữu, tức là vẫn xác định rõ chủ sở hữu như quan điểm của Phó chủ nhiệm. Nhưng thực tế, quản lý đất đai thời gian qua vẫn bị vướng?

- Đứng ở góc độ nghiên cứu pháp lý, tôi khẳng định rằng, việc Nhà nước sở hữu đất đai không cản trở gì đến quá trình phát triển đi lên của đất nước mà thậm chí, còn góp phần giảm áp lực mâu thuẫn xã hội, khi mà bộ phận xã hội này với bộ phận xã hội khác, giai tầng xã hội này với giai tầng xã hội khác có mâu thuẫn thì có một cơ quan và một nguồn lực để giải quyết. Vì vậy, vấn đề quan trọng hiện nay là phải xác định rõ ai là người chịu trách nhiệm quản lý đất đai và như vậy, sửa Điều 19 Hiến pháp nên thay sở hữu toàn dân bằng sở hữu quốc gia hoặc nếu không sửa thành sở hữu quốc gia mà giữ như quy định hiện hành thì cần xác định rõ ngay trong Hiến pháp là đất đai thuộc sở hữu toàn dân được quản lý như thế nào và người dân có quyền gì đối với sở hữu nhà nước đó.

Nếu không làm rõ được thiết chế quản lý đất đai và quyền của người dân đối với đất đai như thế nào thì sẽ không tránh được tình trạng như vừa qua, người dân có cảm giác như bị Nhà nước tước đoạt ruộng đất.

Những cái vướng trong quản lý đất đai thời gian qua, có một phần là do chúng ta chưa phân tích kỹ, chưa nói để người dân hiểu họ có những quyền gì đối với đất đai, thậm chí còn khiến người dân ngộ nhận là họ bị tước đoạt tài sản, tước đoạt công cụ sản xuất. Khi làm Luật Đất đai năm 1993 là Nhà nước giao đất nông nghiệp ổn định lâu dài trong 20 năm và Nhà nước thực hiện quyền quản lý nhà nước đối với đất đai. Cùng với việc giao đất nông nghiệp ổn định, Nhà nước cũng thực hiện phân công lao động trong xã hội. Cụ thể, ai làm nông nghiệp thì được Nhà nước giao quyền sử dụng đất nông nghiệp; ai làm công nhân thì ra các thành phố, các khu công nghiệp được sử dụng tài sản của Nhà nước trong doanh nghiệp nhà nước. Ở góc độ pháp lý và công bằng xã hội thì, trên cơ sở Hiến pháp năm 1992, chúng ta đã thực hiện tương đối đúng sự công bằng xã hội theo cách hiểu của thời điểm thập kỷ 1990 chứ không phải là theo cách nhìn của bây giờ. Khi đó, người nông dân thì có ruộng để canh tác, sản xuất nông nghiệp còn người công nhân thì làm việc trong các nhà máy, xí nghiệp, các doanh nghiệp nhà nước. Nhà nước thực hiện quyền sở hữu Nhà nước và đưa tài sản thuộc sở hữu của mình, đưa công cụ sản xuất cho những người lao động. Công cụ của người công nhân là nhà máy, xí nghiệp. Công cụ của người nông dân là ruộng đất. Nhà nước đưa công cụ cho người dân để họ lao động, sản xuất. Như thế là công bằng!

- Như Phó chủ nhiệm chia sẻ, những quy định về sở hữu đất đai trong Hiến pháp năm 1992 và Luật Đất đai năm 1993 là hợp lý và thể hiện sự công bằng xã hội theo cách hiểu của thập kỷ 1990. Vậy ở thời điểm hiện tại, những quy định này có còn phù hợp nữa hay không?

- Sau 25 năm thực hiện công cuộc đổi mới, buộc chúng ta phải có tư duy mới về vấn đề sở hữu trong nhà máy, trong doanh nghiệp nhà nước và tư duy mới về sở hữu đất đai. Khi chúng ta nhìn vấn đề ở góc độ như vậy thì việc thảo luận về đất đai thuộc sở hữu quốc gia hay đa sở hữu cũng giống như thảo luận về việc có tồn tại doanh nghiệp nhà nước hay không. Điều quan trọng là phải hiến định được quyền của người dân trong lĩnh vực đất đai và giám sát việc thực hiện quyền đó bằng cơ chế nào.

Nếu bây giờ nói đất đai là thuộc sở hữu tư nhân thì những người bần cố nông, những người bị áp bức bóc lột ở miền Bắc và miền Nam đi theo Đảng, hy sinh xương máu, dưới sự lãnh đạo của Đảng giành được độc lập, thống nhất đất nước như bây giờ - họ được cái gì? Đặt vấn đề như vậy thì sẽ thấy việc quy định đa sở hữu hay chấp nhận sở hữu tư nhân về đất đai là không ổn và sẽ tạo ra một nguy cơ bất ổn trong xã hội. Thảo luận quá nhiều về quyền sở hữu đất đai theo kiểu bỏ qua quá khứ, chỉ nhìn vào hiện tại mà cũng không nghĩ đến tương lai như nhiều ý kiến vừa qua, tôi cho là không thỏa đáng. Vấn đề sở hữu đất đai nhất thiết phải được xem xét, nghiên cứu thấu suốt trong mối quan hệ giữa quá khứ, hiện tại và tương lai. Và như vậy, theo quan điểm của tôi, hợp lý hơn cả là nên quy định trong Hiến pháp đất đai thuộc sở hữu quốc gia để xác định Nhà nước là chủ sở hữu chứ không phải là đại diện chủ sở hữu như Hiến pháp năm 1992 nữa.

- Nếu quy định trong Hiến pháp đất đai thuộc sở hữu quốc gia thì Luật Đất đai sửa đổi nên được thiết kế theo hướng nào, thưa Phó chủ nhiệm?

- Khi Hiến pháp đã xác định rõ Nhà nước là chủ sở hữu đất đai thì Luật Đất đai sửa đổi cần khẳng định một nguyên tắc xuyên suốt là: Nhà nước giao quyền sử dụng đất cho người dân và người dân được quyền sử dụng trên mảnh đất được giao nhưng tuyệt đối, không được quyền thay đổi mục đích sử dụng đất. Việc thay đổi mục đích sử dụng đất là quyền tối thượng của chủ sở hữu, tức là Nhà nước.         

- Khẳng định thay đổi mục đích sử dụng đất là quyền tối thượng của Nhà nước, Phó chủ nhiệm có e ngại rằng sẽ càng làm cho người dân phản ứng khi Nhà nước thu hồi đất hay không?

- Vấn đề là chúng ta đừng lập lờ trong tranh luận giữa đất đai là nhà ở với đất đai là tư liệu sản xuất. Vừa qua, việc chia quyền sở hữu thành quá nhiều quyền và trao các quyền này cho người dân đã tạo nên một sự ngộ nhận rằng đất đai là thuộc sở hữu của từng người dân. Chúng ta không rạch ròi: trong một ngôi nhà được xây dựng trên đất thì khi người dân bán nhà là bán tài sản trên đất và quyền sử dụng đất chứ cái nền đất của ngôi nhà đó vẫn là đất của quốc gia, đất thuộc sở hữu của Nhà nước. Nhà nước tôn trọng quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất của người dân. Đối với nhà là một khái niệm đặc thù trong hệ thống luật dân sự và luật kinh tế, nó không phải như cái xe ô tô hay vàng bạc, kim cương mà chúng ta có thể định giá riêng bản thân tài sản. Định giá nhà là định giá một tài sản gắn với một tài sản bất biến, tiền bạc có thể làm ra nhưng đất đai thì không. Vì thế, ứng xử của Nhà nước đối với nhà đất cũng phải khác với các loại tài sản thông thường khác. Ứng xử đó là Nhà nước tôn trọng quyền sử dụng của người dân trên mảnh đất và quyền sở hữu tài sản trên mảnh đất nhưng như thế không có nghĩa là người dân được sở hữu ngôi nhà mãi mãi mà ngôi nhà đó cũng chỉ sở hữu trong một khoảng thời gian nhất định, hết khấu hao thì phải phá đi xây lại. Phải minh định rõ, quyền sở hữu của quốc gia đối với đất đai và quyền tài sản gắn trên quyền sử dụng. Và như vậy thì phải có cơ chế sửa rõ ràng là khi người chuyển đổi mục đích sử dụng đất thì đó là quyền tối thượng của chủ sở hữu, tức là quyền của cơ quan quản lý nhà nước.

Đối với thị trường bất động sản hay nói rộng ra là thị trường quyền sử dụng đất là một loại thị trường đặc biệt, vừa chịu sự chi phối của quy luật thị trường, vừa là nơi thể hiện ý chí của cơ quan quản lý nhà nước cao nhất. Nếu mất đi ý nghĩa này thì xã hội sẽ có nguy cơ mất ổn định. Việc khẳng định quyền tối thượng của Nhà nước trong việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất, thu hồi đất đai để phục vụ các dự án, công trình... sẽ không khiến cho người dân phản ứng nếu Luật Đất đai sửa đổi lần này quy định công khai, minh bạch lợi nhuận thu được của việc chuyển mục đích sử dụng đất rơi vào tay ai. Nếu đất đai là tài sản của Nhà nước thì khoản lợi nhuận từ việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất phải được thu về Nhà nước và phải được sử dụng như thế nào mới là điều quan trọng. Người dân sẽ vô cùng bức xúc khi thấy đất bị thu hồi với giá 200 nghìn/m2, sau khi chuyển đổi mục đích sử dụng đất, thêm vài động tác nữa như san nền... thì cùng mảnh đất đó lại có giá đến mấy triệu đồng/m2; và người dân cũng không biết khoản chênh lệch đó có vào Nhà nước hay không. Cần nói cho rõ là, cái mà người dân bức xúc không phải là Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp – tư liệu sản xuất của người ta để thực hiện các dự án, các công trình kinh tế xã hội mà bức xúc vì không biết khoản tiền chênh lệch của mảnh đất trước và sau khi chuyển đổi mục đích sử dụng thì ai được hưởng, vào ngân sách nhà nước hay là vào túi riêng của một nhóm người nào đó?

Như vậy, Luật Đất đai sửa đổi cần quy định rõ: nếu người dân giao lại diện tích đất nông nghiệp đang sử dụng cho Nhà nước làm khu công nghiệp, làm các dự án phát triển KT - XH và Nhà nước cho các doanh nghiệp thuê lại khu công nghiệp đó thì tiền thuế một năm Nhà nước thu được từ các doanh nghiệp này là bao nhiêu? Số tiền này được Nhà nước quản lý và sử dụng như thế nào? Để lại cho ngân sách địa phương bao nhiêu? Trong phần để lại cho ngân sách địa phương thì các khoản chi tái đào tạo cho người dân bị thu hồi đất, chi tái ổn định cuộc sống và chi phát triển xã hội như thế nào? Trong chi phát triển xã hội thì bao nhiêu chi cho y tế, bao nhiêu cho làm đường giao thông nông thôn, cho trường học? Rõ ràng, rành mạch từng khoản mục như thế thì không ai thắc mắc, không ai bức xúc cả, thậm chí từ thực tế của Sóc Trăng khi thu hồi đất để làm nhà máy nhiệt điện thì người dân rất vui vẻ trả lại đất cho Nhà nước.

Một điều quan trọng nữa mà chúng ta phải chấp nhận là, đối với nước ta thì quá trình thu hồi đất, chuyển đổi mục đích sử dụng đất còn phải tiếp tục trong thời gian rất dài nữa vì nước ta đang thực hiện đô thị hóa, dân số đô thị hiện mới chỉ có 28%, mà để trở thành một quốc gia công nghiệp thì dân số sống trong đô thị phải trên 60%. Tức là, sẽ còn phải tiếp tục thu hồi thêm đất nông nghiệp để bảo đảm cho đời sống và việc làm cho khoảng hơn 30% dân số cả nước nữa để phục vụ quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Nhưng đến thời điểm này, quỹ đất để làm nhà ở cho người dân đã được cấp hết cho đến năm 2050. Đây cũng là một trong những lý do khiến người dân bức xúc với việc quản lý đất đai của Nhà nước. Quyền của người dân với tư cách là một công dân trong một đất nước quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân ở đâu? Hay quyền đó đã rơi vào mấy ông lãnh đạo địa phương? Chính vì vậy, sửa đổi Hiến pháp lần này cũng cần phải phân cấp hết sức rõ ràng, minh bạch giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương để khi người dân bức xúc thì họ biết mình cần gặp ai và thể hiện quyền của mình như thế nào? Nếu không phân cấp cụ thể và rành mạch tổ chức bộ máy chính quyền để người dân thể hiện quyền của mình đối với đất đai nói riêng, các lĩnh vực KT - XH nói chung thì không thể xử lý được.

- Xin cám ơn Phó chủ nhiệm!

Bạch Long <i>thực hiện; Ảnh: Lâm Hiển</i>