Cần phân định rạch ròi quyền đại diện chủ sở hữu của Nhà nước và quyền sử dụng của từng người dân đối với đất đai

Đề cập đến một trong những nguyên nhân chính gây khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực đất đai là chính sách thu hồi đất, đền bù giải phóng mặt bằng còn nhiều bất cập, THÀNH VIÊN ĐOÀN GIÁM SÁT CỦA UBTVQH, ỦY VIÊN THƯỜNG TRỰC (UVTT) ỦY BAN TÀI CHÍNH – NGÂN SÁCH LÊ THANH VÂN nêu rõ: Hiến pháp quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, nhưng cần xác định rõ, Nhà nước mới là đại diện chủ sở hữu, nhân danh nhân dân để quản lý đất đai cho toàn thể nhân dân. Phải phân định rạch ròi quyền đại diện chủ sở hữu của Nhà nước và quyền sử dụng của từng người dân đối với đất đai thì mới có thể thiết kế được các quy định pháp luật mạnh mẽ và khả thi nhằm bảo đảm hài hòa lợi ích của Nhà nước – người dân – doanh nghiệp trong lĩnh vực đất đai.

- Trước khi QH quyết định giám sát chuyên đề về giải quyết khiếu nại, tố cáo đối với các quyết định hành chính về đất đai, nhiều ý kiến cho rằng, khiếu nại, tố cáo về đất đai  đã “nóng” đến mức không cần đi địa phương cũng biết… Nhưng thực tế tại các cuộc làm việc của Đoàn giám sát ở các địa phương đều cho thấy chỉ có khoảng 50% khiếu nại của người dân là đúng và có đúng, có sai – mặc dù tỷ lệ này cũng không nhỏ nhưng có thể nói, tình hình thực sự không nóng như dư luận phản ánh, thưa UVTT?

- Theo báo cáo của địa phương và ai cũng biết là khiếu kiện về đất đai chiếm đến hơn 70% các vụ khiếu nại, tố cáo. Điều này cho thấy, trong quản lý nhà nước hiện nay, đất đai đang là vấn đề nóng nhất. Tuy nhiên, thực tế giám sát tại các địa phương thì đúng là tình hình không quá nóng bỏng như dư luận xã hội phản ánh.

Mặc dù vậy, đất đai là lĩnh vực khá nhạy cảm, nên những khiếu nại, tố cáo đối với các quyết định hành chính về đất đai, dù đúng, dù sai, nếu không được giải quyết kịp thời, thỏa đáng sẽ là nguyên nhân tiềm ẩn dẫn đến nhiều hệ lụy phức tạp. Qua giám sát, chúng tôi thấy, đạo luật gốc là Luật Đất đai còn có nhiều vấn đề chưa được giải quyết căn bản. Chính vì vậy, quá trình cụ thể hóa Luật Đất đai bằng các văn bản dưới luật bị vướng. Vàâ tất nhiên, quá trình áp dụng luật, các văn bản dưới luật cũng sẽ không thể thuận chèo mát mái được. Đây là vấn đề cần nghiên cứu kỹ lưỡng, đánh giá nghiêm túc để sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện chính sách, pháp luật về đất đai. Mặt khác, việc áp dụng pháp luật thời gian qua cũng có vấn đề. Đây là hành vi của cán bộ do năng lực yếu kém, nhận thức pháp luật không đến nơi, đến chốn, chưa thấu đáo lịch sử quản lý đất đai qua các thời kỳ nên áp dụng pháp luật trong tình huống cụ thể chưa đúng. Trong trường hợp này thì cái sai thuộc về con người chứ không phải là cơ chế, chính sách, pháp luật.

Xem xét tình hình giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai nói chung là xem xét cả về chính sách, pháp luật, cả về quá trình thực thi chính sách, pháp luật và cả vấn đề con người trực tiếp thực thi các chính sách, pháp luật... Một bên là chính sách chưa hoàn thiện, chưa đầy đủ, lại được trao cho một bộ phận không nhỏ cán bộ thực hiện có năng lực, trình độ, nhận thức pháp luật còn hạn chế và bộ máy chưa hoàn thiện cả về năng lực tổ chức, năng lực pháp lý thì tranh chấp, xung đột lợi ích và phát sinh khiếu nại, tố cáo là điều khó tránh khỏi. Trong quá trình giám sát, các thành viên Đoàn giám sát của UBTVQH luôn tập trung đi sâu vào hai nội dung này, yêu cầu các địa phương báo cáo làm rõ để từ đó có thể khắc họa một cách chính xác nhất những vấn đề bức xúc cần sửa đổi trong lĩnh vực đất đai cũng như giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai để báo cáo với QH.

- Cụ thể, theo ghi nhận của UVTT thì các mảng sáng, tối trong thực hiện chính sách, pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân đối với các quyết định hành chính về đất đai như thế nào?

- Thực ra, có nhiều điểm sáng mà chúng tôi ghi nhận được. Cũng trên một nền pháp lý như nhau, nhưng có địa phương giải quyết tốt, có địa phương giải quyết không tốt. Tất nhiên, cái tốt và cái không tốt ở đây là đánh giá mang tính tương đối vì chính sách, pháp luật của chúng ta vẫn còn nhiều vấn đề phải tiếp tục hoàn thiện. Ví dụ tại 5 địa phương mà Tổ công tác số 1 đi giám sát, so sánh địa bàn của thành phố Bắc Giang, tỉnh Bắc Giang với địa bàn quận Hải Châu của thành phố Đà Nẵng thì tranh chấp đất đai ở quận Hải Châu so với thành phố Bắc Giang ít hơn rất nhiều, tính chất cũng không phức tạp.

Cách làm của quận Hải Châu, theo tôi là đúng hướng. Mặc dù vẫn kêu ca chính sách, pháp luật về đất đai có quá nhiều vướng mắc, nhưng chính quyền quận Hải Châu vẫn thành công trong việc vận dụng chính sách, pháp luật đó vào điều kiện cụ thể của địa phương mình. Vì sao? Vì họ đặt ra được những tiêu chí rất hợp lý như: đặt lợi ích của nhân dân lên hàng đầu; hệ số lợi ích của việc đền bù giải phóng mặt bằng cho người dân ở địa điểm mới bao giờ cũng nhiều hơn từ 1,2 lần trở lên so với địa điểm cũ. Cùng với đó là việc minh bạch thông tin ngay từ khi đang chuẩn bị dự án, chuẩn bị phê duyệt, sau khi phê duyệt và khi triển khai thực hiện. Chính sự công khai, minh bạch thông tin như vậy đã tạo tâm lý sẵn sàng cho người dân. Các dự kiến chính sách được thực hiện đối với từng dự án cũng được công khai với dân, nên khi thực hiện người dân tự động viên nhau, tự giác chấp hành chính sách của thành phố và hầu như không có tâm thế phản ứng, phản đối trong quá trình thực hiện giải phóng mặt bằng, di dời, tái định cư...

Sau nữa là tiếp dân, bất cứ lúc nào dân đến gõ cửa thì cán bộ phải tiếp. Thực tiễn tại Đà Nẵng một lần nữa cho thấy, câu chuyện gần dân lúc nào cũng cần, lúc nào cũng thời sự. Cán bộ không tiếp dân, người dân sẽ có lý do để nghi ngờ rằng có chuyện gì đó không minh bạch. Sẵn sàng trao đổi thẳng thắn với dân thì mọi thông tin đều sáng rõ, dân vướng cái gì, chính quyền vướng cái gì, trao đổi sẽ rõ ngay. Tiếp nữa là, có một chính sách đền bù giải phóng mặt bằng tập trung vào chính quyền chứ không để doanh nghiệp tự thỏa thuận với người dân. Cách làm này khiến cho tình trạng cạnh tranh lẫn nhau giữa các doanh nghiệp, tạo ra sự so sánh về lợi ích khiến người dân nảy sinh tâm lý so bì thiệt hơn và khiếu kiện hầu như không xảy ra ở Đà Nẵng. Cuối cùng là chính sách tạo động lực cho người dân: ai xung phong đi trước, chấp hành ngay các chính sách đền bù giải phóng mặt bằng thì được quyền ưu tiên lựa chọn các lô đất ở khu tái định cư mà họ thấy phù hợp với nhu cầu của mình. Cách làm này vừa tạo ra sự đồng thuận, có lợi ích chung vừa có lợi ích cá nhân gắn liền với sự gương mẫu tiên phong của từng người.

- Một trong những chính sách gây bức xúc và khiếu kiện nhiều nhất hiện nay chính là đền bù giải phóng mặt bằng. UVTT vừa đề cập đến một cách làm của Đà Nẵng: chính quyền đứng ra thu hồi đất của dân và bàn giao mặt bằng sạch cho doanh nghiệp. Từ thực tiễn của Đà Nẵng, UVTT có thể bình luận gì về chính sách này?

- Cách làm của Đà Nẵng cho thấy một bài học rất hay bởi lẽ, khi doanh nghiệp có nhu cầu thuê đất để sản xuất, kinh doanh là họ thuê đất của Nhà nước chứ không phải là thuê đất của người dân vì đất đai là tài sản thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước đứng ra làm đại diện sở hữu chứ không phải là từng người dân đứng ra làm chủ sở hữu. Người dân đang sử dụng đất mà Nhà nước quản lý thì Nhà nước có thể thu hồi để phục vụ cho sự nghiệp phát triển KT - XH nói chung. Để cho doanh nghiệp thỏa thuận với người dân về giá bồi thường thu hồi đất – nhìn ở góc độ lợi ích của người dân thì có vẻ là dân chủ hơn, nhưng nhìn ở góc độ pháp lý thì không chuẩn xác, vì từng người dân không phải chủ sở hữu của đất đai, mà Nhà nước mới chính là đại diện cho quyền chủ sở hữu về đất đai.

Việc để người dân tự thỏa thuận giá với doanh nghiệp theo tôi là trái nguyên lý và trên thực tế đã bộc lộ quá nhiều vướng mắc, bất cập bởi từng người dân không phải là nhân dân, nếu cho rằng việc này là dân chủ như một số ý kiến, tôi cho là chưa thật hợp lẽ.

- Chưa thật hợp lẽ ở điểm nào, thưa UVTT?

- Theo Hiến pháp, chủ thể của quyền sở hữu về đất đai là nhân dân. Nhưng cái khó là chúng ta không lượng hóa được thế nào là nhân dân, bao nhiêu người thì được gọi là nhân dân. Một nhóm có thể là vài ba người, thậm chí hàng triệu người, nhưng cũng vẫn chỉ là một bộ phận nhân dân thôi, chứ không phải toàn thể nhân dân. Vì vậy, Hiến pháp mới quy định Nhà nước là đại diện sở hữu đất đai, tức là nhân dân là chủ sở hữu, nhưng ủy quyền cho Nhà nước quản lý. Nhà nước có công cụ quản lý là pháp luật và pháp luật gốc (tức Hiến pháp và các đạo luật) do QH - cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, được nhân dân ủy quyền - ban hành. Bởi lẽ đó, việc QH xác lập chủ thể của quyền sở hữu đất đai bằng đạo luật về đất đai, suy cho cùng, cũng là thực hiện ý chí của nhân dân. Một bộ phận nhân dân không có đủ tư cách định đoạt việc này được, mà phải nhân danh nhà nước. Chính vì vậy, cơ quan nhà nước sử dụng công cụ pháp lý do QH ban hành để đứng ra thỏa thuận việc bồi thường với các đối tác khác là doanh nghiệp, nhà đầu tư mới là đúng nguyên lý. Nếu để người dân trực tiếp thỏa thuận với nhà đầu tư là hiểu dân chủ theo nghĩa hẹp. Trong bối cảnh nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa đang trong quá trình hoàn thiện, ý thức pháp luật của người dân còn có những mặt hạn chế, lợi ích nhóm, lợi ích cục bộ vẫn còn khá phổ biến... thì việc mở rộng dân chủ trực tiếp như vậy có thể tạo thuận lợi cho một bộ phận người dân nhưng sẽ gây khó khăn, áp lực cho số đông người dân và gây khó khăn cho chính quyền sở tại.

Phải hiểu rằng, Nhà nước là đại diện nhân dân, nhân danh nhân dân để quản lý đất đai cho toàn dân, nên Nhà nước phải đứng ra thỏa thuận với doanh nghiệp. Người dân sử dụng quyền chủ thể của mình bằng việc tham gia vào quá trình thỏa thuận với nhà nước để xác định mức giá đền bù hợp lý, hợp tình. Vấn đề ở đây là bộ máy chính quyền phải trong sạch, công tâm, dốc lòng, dốc sức phục vụ nhân dân. Khi cơ quan quản lý nhà nước đặt ra được những tiêu chí có lợi cho dân thì chắc chắn dân sẽ làm theo. Nếu bộ máy chưa trong sạch, còn gắn lợi ích nhóm và hành động vì lợi ích nhóm, thì rất khó để dân tin và làm theo. Vai trò của nhà nước là ở đó và dân cũng có quyền khiếu kiện nhà nước chính là ở chỗ đó. Chính quyền quận Hải Châu nói riêng, Đà Nẵng nói chung đã cơ bản làm được việc này. Họ nhận trách nhiệm trước nhân dân, bảo đảm tối đa lợi ích của nhân dân trong việc thu hồi đất phục vụ các dự án, công trình. Nhờ đó, cả lợi ích của dân, của doanh nghiệp và nhà nước đều được bảo đảm: người dân được hưởng lợi chính đáng; doanh nghiệp thông qua nhà nước thỏa thuận với dân, thì thuê được đất với giá hợp lý, không mất nhiều thời gian và các thủ tục phức tạp trong quá trình giải phóng mặt bằng, có ngay đất sạch để làm dự án, công trình, không phải tranh chấp với ai; thành phố lại thu được ngân sách tập trung; nhân dân toàn thành phố, thông qua nhà nước, được hưởng lợi chính đáng.

Nêu một ví dụ như vậy để thấy rằng, rõ ràng, trong điều kiện chính sách pháp luật chưa hoàn thiện mà chính quyền địa phương có cách làm sáng tạo, hợp lòng dân thì chắc chắn tỷ lệ khiếu nại, tố cáo cũng sẽ được hạn chế rất nhiều. Năng lực quản lý của bộ máy chính quyền cơ sở và năng lực, phẩm chất của từng cán bộ ở cơ sở là vô cùng quan trọng, có thể làm giảm đi những xung đột, tranh chấp về đất đai bằng cách xử sự hài hòa, hợp lý các nhóm lợi ích, tạo ra những kinh nghiệm mới, những bài học hay để bổ sung, hoàn thiện chính sách, pháp luật. Chính sách giải phóng mặt bằng trong Luật Đất đai (sửa đổi) tới đây, theo tôi nên quy định Nhà nước đứng ra thu hồi đất, đền bù giải phóng mặt bằng, không để doanh nghiệp tự thỏa thuận với người dân nữa.

- Xin cám ơn UVTT!

B. Long <I>thực hiện</I>